I OSK 1054/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2009r. sygn. akt IV SA/Po 5/09 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) września 2008r. nr (...) w przedmiocie odsetek od uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania 2. zasądza od R. Z. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 5/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) września 2008 r., nr (...), oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), w przedmiocie odsetek od uposażenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu (...) listopada 2003r. Dowódca Wojsk Lądowych w oparciu o rozkaz (...) z dnia (...) września 2002r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, zlikwidował, stanowisko służbowe R. Z.. W związku z tym, że odmówił przyjęcia innego stanowiska służbowego, Dowódca P. Okręgu Wojskowego wydał decyzję o wypowiedzeniu mu zawodowej służby wojskowej, a następnie rozkaz o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy. Decyzją z dnia (...) marca 2006r. nr (...) Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano R. Z. zwaloryzowane świadczenia pieniężne. Po otrzymaniu tych świadczeń R. Z. wystąpił z wnioskiem o odsetki. Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. decyzją z dnia (...) sierpnia 2008r. nr (...), na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004, Nr 241, poz. 241 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojewódzkich komend uzupełnień (Dz. U. Nr 66, poz. 613 z późn. zm.), odmówił R. Z. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia. W ocenie organu, w spornym okresie R. Z. nie pełnił służby, ale otrzymywał od resortu Ministerstwa Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, to jest dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. A więc ten sam organ, od którego strona domaga się odsetek regularnie co miesiąc wypłacał pieniądze, które po stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu okazały się być świadczeniami nienależnymi. Organ wskazał, że po przywróceniu do służby R. Z. odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń, zatem, zdaniem organu, roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. W ocenie organu dopiero w chwili, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, roszczenia o odsetki można naliczyć od tego właśnie momentu, ale nie wstecz, lecz po tej dacie. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. decyzją z dnia (...) września 2008r. nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję R. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 5/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) września 2008 r., nr (...), oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), stwierdził, że stanowisko organów zdaje się świadczyć o niezrozumieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i nie odróżnianiu tej instytucji postępowania administracyjnego od instytucji uchylenia decyzji. Zdaniem Sądu argumentacja organów byłaby prawidłowa, gdyby doszło do uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej zwolnieniem skarżącego ze służby. Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to ma moc wsteczną, to znaczy eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Sąd podkreślił, iż nieważność decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, że wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc skarżący nie został skutecznie zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego przez cały czas służby. Zdaniem Sądu zestawienie art. 81 ust. 3 z art. 75 ust. 3 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pozwala na uznanie, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce. Natomiast regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia, wreszcie odsetek, zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowią lex specialis. Sąd wskazał, że organy administracyjne, rozpoznając ponownie sprawę, winny dokonać prawidłowej wykładni przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a orzekając w sprawie uwzględnić wskazania wynikające z treści wyroku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ), poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce; b) art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w kwestii odsetek należy zauważyć, że art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowi, że tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu, przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Instytucja zwłoki (art. 476 k.c.) w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 k.c.) warunkowana jest winą. W tym przypadku nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Wskazano, że choć decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych o nieważności decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego wywiera skutki ex tunc, to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających stąd świadczeń została spełniona bez zwłoki (wypłata zwaloryzowanych świadczeń). Organ podkreślił także, że choć skarżący w spornym okresie nie pełnił służby wojskowej, to w tym czasie otrzymywał od resortu Ministerstwa Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, to jest dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. W związku z tym organ stwierdził, że roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej ze służby, nie uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia a datą rozpoczęcia ponownego pełnienia służby po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności. W niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsce kontynuacja pełnienia służby, gdyż żołnierz służby nie pełnił. Zaprzestał on pełnienia służby wojskowej i korzystał z praw socjalnych oraz ubezpieczeniowych dla zwolnionych ze służby żołnierzy, do czego uzyskał tytuł na podstawie ostatecznych, wykonalnych decyzji: 1) Ministra – zwalniającej ze służby oraz 2) wojskowego organu emerytalnego – przyznającej roczne uposażenie dla zwolnionych żołnierzy, odprawę wraz z dodatkami, a następnie emeryturę wojskową. Organ podniósł także, iż skutku polegającego na niepełnieniu służby nie uchyla z mocą wsteczną ani wyrok uwzględniający skargę na decyzję zwalniającą ze służby, ani decyzja o stwierdzeniu jej nieważności, ani też kolejne decyzje organu emerytalnego orzekające częściowy zwrot świadczenia emerytalnego, za okres pozostawania w stosunku służbowym. Dlatego też, zdaniem organu, skarżącego należy traktować jako pozostającego w spornym okresie w stosunku służbowym, ale nie jako faktycznie pełniącego wówczas czynną służbę wojskową. Skarżący kasacyjnie, zwracając uwagę na jednolitość orzecznictwa wskazał, że rozpatrując analogiczną sprawę, przy wydaniu jednego z wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt. IV SA/Po 42/09, Sąd ten stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu z zawodowej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Z. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie w razie uznania, iż zachodzi nieważność postępowania, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta WKU w K. z dnia (...) sierpnia 2008 r., Nr (...) w przedmiocie prawa skarżącego do odsetek ustawowych od nieterminowo wypłaconych świadczeń, jako wydanych bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, iż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – w części dotyczącej prawa żołnierza zawodowego do uposażenia oraz do odsetek ustawowych od nieterminowo wypłacanych należności – nie zawiera upoważnień do wydawania rozstrzygnięć mających charakter decyzji organu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. Takimi przepisami nie są, zdaniem R. Z., ani art. 8, ani tym bardziej art. 104 ustawy pragmatycznej. To natomiast uzasadnia twierdzenie, że w niniejszej sprawie decyzje organów pierwszej i drugiej instancji rażąco naruszają prawo, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie dochodzone są odsetki za zwłokę w wypłacie wynagrodzenia wypłaconego w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej stosunek zawodowy służby wojskowej. Rozstrzygnięcie, czy i ewentualnie za jaki okres w tym przypadku należne są odsetki wymaga głębszej refleksji z punktu widzenia skutków, jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność. W związku z tym wskazać należy, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", 5 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zamykacze Wydanie II, s. 1000-1002). Trzeba zauważyć, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej stosunek służbowy żołnierza zawodowego wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia, a gdy uzyskuje walor ostateczności staje się wykonalna. Do tego czasu obowiązuje zatem decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, która wywołuje skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego powoduje, że stan ten ulega zmianie. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji stwierdzającej nieważność. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstaje roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie dopiero z chwilą stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzją z dnia (...) marca 2006 r. nieważności decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego o zwolnieniu R. Z. z zawodowej służby wojskowej przestało obowiązywać dokonane w stosunku do niego wypowiedzenie. Nie oznacza to jednak, że już od tej daty zostały zniesione automatycznie wszystkie skutki dokonanego wypowiedzenia. W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że nawet wadliwe akty konstytutywne (a taki charakter noszą akty w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wywołują określone skutki w sferze prawa materialnego (zob. np. T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie". Warszawa 1978, s. 143). Pomimo zatem, że w niniejszej sprawie decyzja Dowódcy P. Okręgu Wojskowego dotknięta została ciężką wadą prawną, to jednak do czasu stwierdzenia jej nieważności korzystała z domniemania ważności wywołując określone skutki prawne. W jej następstwie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej, skarżący przestał bowiem być czynnym żołnierzem, wobec czego zaktualizowały się wobec niego inne uprawnienia finansowe związane ze zwolnieniem go ze służby, to jest dwunastomiesięczne uposażenie, emerytura wojskowa i odprawa wojskowa, a nie uprawnienia z tyłu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność świadczeń z tytułu zawodowej służby wojskowej, a zatem nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że odsetki od uposażenia ustalonego po stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego należą się za cały okres pozostawania poza służbą. Skoro bowiem roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenie tego stosunku ze skutkiem ex tunc może powstać dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej stosunek służbowy, to nie ma podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki nabycia prawa do odsetek za cały okres, w którym żołnierz miał status przeniesionego do rezerwy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o należnych odsetkach można mówić wtedy, gdy roszczenie główne stało się wymagalne, a nadto nastąpiła zwłoka w jego wypłacalności. Te dwie przesłanki dotyczące możliwości wypłaty odsetek nie zostały w niniejszej sprawie ustalone. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.