II SA/Gl 1189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. dokonał oględzin garażu blaszanego usytuowanego na działce nr [...], k.m. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. Ustalono, że garaż ma konstrukcję stalową o wymiarach 3,4 x 4,9 m, posadowiony jest na nieutwardzonym podłożu. Został on ustawiony w [...] r. w miejscu poprzednio istniejącego garażu. Zmiana została wymuszona koniecznością uzyskania możliwości przechowywania, oprócz samochodu, także elektrycznego wózka inwalidzkiego. Garaż jest ustawiony wschodnią ścianą w granicy z posesją przy ul. [...]. Ustalono, że postawienie garażu nie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak tez nie dokonano zgłoszenia. Garaż stoi w sąsiedztwie 3 innych garaży znajdujących się na tej samej działce. W piśmie z dnia [...] r. B. H., będąca inwestorką i osobą użytkującą garaż wyjaśniła, że od 15 lat jest inwalidką I grupy (co potwierdziła wypisem z treści orzeczenia Komisji Lekarskiej) i porusza się na wózku. Otrzymanie zaledwie przed rokiem wózka elektrycznego ze środków unijnych umożliwia jej opuszczanie domu, wózek musi jednak być przechowywany w miejscu zabezpieczonym przed czynnikami atmosferycznymi i umożliwiającym ładowanie akumulatorów. Wprowadzenie wózka do mieszkania ze względu na jego gabaryty nie jest możliwe, nie istnieje też podjazd do budynku. Wskazała, że usunięcie garażu skazuje ją na ponowne zamknięcie w domu i pozbawia jakiejkolwiek samodzielności w poruszaniu się. Podniosła, że tłem sprawy jest konflikt osób posiadających garaże z właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Zawnioskowała, że racjonalnym rozwiązaniem byłoby ewentualnie przesunięcie garażu bliżej osiedlowej ulicy i w ten sposób odsunięcie go od granicy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał B. H. rozbiórkę przedmiotowego garażu, podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast wskazano, że ustawienie garażu o konstrukcji metalowej o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak, zgodnie z art. 30 ust. 1 tego prawa, dokonania zgłoszenia. Wobec braku takiego zgłoszenia obiekt należy traktować jako samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje przepis art. 49b ustawy. Ponieważ inwestor nie dysponował w dniu wszczęcia postępowania ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru nie może zastosować procedury legalizacyjnej i na podstawie art. 49b ust. 1 wydaje decyzję nakazująca jego rozbiórkę. Dodatkowo stwierdzono, że obiekt narusza przepis § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), który dopuszcza sytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości 3 m od granicy, gdy w samej granicy ani w odległości 1,5 m od niej na sąsiedniej działce nie istnieją inne budynki. W odwołaniu od decyzji B. H. zwróciła się o jej uchylenie, jako krzywdzącej. Zastrzegła, że zupełnie nieświadomie naruszyła prawo i ponowiła argumentację przedstawioną uprzednio piśmie z dnia [...] r. Podniosła, że likwidacja jej garażu w żaden sposób nie wpłynie na zagospodarowanie terenu, albowiem w sąsiedztwie stoi jeszcze kolejnych 37 garaży. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięci organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ ten z kolei przyjął, że budowa garaży nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Garaż bezspornie stanowi samowolę budowlaną podlegającą sankcji z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Ponieważ dla terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego a inwestor nie posiadał w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy. Lakonicznie stwierdzono także, że lokalizacja obiektu narusza przepisy rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego stwierdzono, że nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Równocześnie jednak organ zauważył, że w oparciu o materiał dowodowy można przyjąć, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego garażu, albowiem w jego sąsiedztwie istnieje tego typu zabudowa. W skardze do sądu administracyjnego B. H. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozbiórki. Przywołała podnoszone już wcześniej argumenty. Dodała, że na wykonanie garażu zaciągnęła kredyt, będący dla niej dużym obciążeniem. Podkreśliła, że organ administracji zwrócił uwagę na możliwość skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę po wykonaniu rozbiórki i możliwość uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji wyraziła przekonanie, że prostszym wyjściem jest odstąpienie od nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca pismem z dnia [...] r. poinformowała, że Spółdzielnia Mieszkaniowa, mając na względzie likwidację barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych, godzi się na istnienie garażu i została już zawarta umowa dzierżawy gruntu oraz uiszczona z tego tytułu opłata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem w ocenie Sądu zostały wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na niespójność stanowiska organu I instancji, który wydając decyzję w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), jednocześnie w uzasadnieniu przyjął, że postawienie przedmiotowego garażu zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagało jedynie zgłoszenia, zaś do usunięcia stwierdzonej samowoli zastosowanie znajduje art. 49b. Zastosowany przez organ przepis art. 48 dotyczy tymczasem przypadków samowoli polegających na budowie bez wymaganego pozwolenia i nie mógł znaleźć zastosowania w stosunku do obiektu uznanego za zwolniony od obowiązku uzyskania zezwolenia. Organ ocenił, że charakterystyka obiektu odpowiada regulacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w którym mowa jest m. in. o wolno stojących budynkach gospodarczych o pow. zabudowy do 25 m2. Organ II instancji, jakkolwiek podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł na takiej samej podstawie prawnej, dokonał odmiennej kwalifikacji wykonanych robót, przyjmując, że stanowiły one przypadek budowy, która zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił tezy, że blaszany garaż jest obiektem, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się m. in. do budynków gospodarczych. Termin ten na gruncie prawa budowlanego został zdefiniowany przez ustawodawcę w przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przez budynek gospodarczy należy rozumieć w związku z tym budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Kategoria obiektu gospodarczego została zatem wyróżniona w oparciu o pełnioną przez niego funkcję gospodarczą. Dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja ta winna być dominująca i podstawową. Garaż jest obiektem z zasady służącym przechowywaniu pojazdów, które w zakresie przedmiotów wskazanych w przepisie się nie mieszczą. Niewątpliwie w garażu, oprócz samochodu, może być przechowywany inny sprzęt, nie decyduje to jednak o zmianie podstawowej funkcji obiektu jako garażu. W przekonaniu Sądu prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, ze zrealizowany obiekt nie podlega przedmiotowemu zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na jego powstanie. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę, jego brak skutkuje uznaniem obiektu za samowolę. Do rozważenia zostaje ustalenie skutków takiej samowoli i trybu jej usunięcia. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że właściwym trybem jest postępowanie przewidziane w art. 48 prawa budowlanego. Samowolnie wykonanymi robotami była bowiem budowa, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Przepis ten umożliwia legalizację budowy przeprowadzonej bez pozwolenia, jeśli spełnione są warunki z art. 48 ust. 2 ustawy. Jako podstawę orzeczonego nakazu rozbiórki organy podały, że strona w dacie wszczęcia postępowania nie posiadała ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując się przy tym na przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b. Należy wobec powyższego zwrócić uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, opublikowanym 29 grudnia 2007 r., przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b prawa budowlanego został uznany za niezgodny z Konstytucją w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Z dniem publikacji wyroku wskazany zapis zawarty w przepisie utracił moc obowiązującą (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Orzekając w sprawie organy nie uwzględniły tego faktu, jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł możliwość ustalenia warunków zabudowy ze względu na istniejące zagospodarowanie terenu. Wobec orzeczenia Trybunału należy uznać, ze wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na potrzeby postępowania legalizacyjnego, jest możliwe także po jego wszczęciu. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej likwidacji samowoli zależy zatem od skutków postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i z tego powodu w postępowaniu takim zachodzi przesłanka do jego zawieszenia do czasu rozstrzygnięcia kwestii ustalenia warunków zabudowy. Nakaz rozbiórki orzeczony z powołaniem się na brak prawomocnej decyzji na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawem. Natomiast argument sprzeczności wykonanych robót z warunkami technicznymi nie poddaje się weryfikacji, albowiem ani w decyzji, ani w zebranym materiale, nie ma danych pozwalających na ocenę, jakie parametry garażu naruszają standardy techniczne, które standardy i czy naruszenia tego nie można usunąć. Uchybienie w tym zakresie stanowi uchybienie przepisom procedury administracyjnej dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę skarżącej, że legalizacja samowoli budowlanej związana jest z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzając istnienie przesłanek do legalizacji i zatwierdzenia projektu budowlanego organ nadzoru postanowieniem ustala wysokość opłaty legalizacyjnej a przepisy prawa nie umożliwiają jej miarkowania czy umorzenia. W przypadku nieuiszczenia opłaty, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu.