VII SA/Wa 310/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. R., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], którą zobowiązano inwestora D. R. do wykonania określonych obowiązków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jak również organ uznał za niezasadne argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ podniósł, iż dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona tym, że art. 138 § 2 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji, określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jednakże organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, organ powiatowy wydając decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] nie dopełnił m.in. obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., czym naruszył wskazany przepis. Organ zauważył, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej niewłaściwie zastosowanego odwoławczego trybu postępowania w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r., znak: [...], zamiast uruchomienia trybu nadzwyczajnego, który w ocenie skarżącego ma pierwszeństwo przed trybem odwoławczym, organ uznał ją za nieuzasadnioną. Dla potwierdzenia takiego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 687/05, LEX nr 213949, w którym Sąd stwierdził, że wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy, również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis. Organ podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach, iż wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest w Kpa postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się np. stwierdzenie nieważności decyzji. Ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1851/00 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 1001/87). Organ wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku, w związku z prowadzeniem przez D. R. robót budowlanych, polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę oraz z zagrożeniem ludzi i mienia, na nieruchomości w [...], przy ul. P. [...] (dz. nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016), zobowiązał D. R. do wykonania określonych w decyzji obowiązków. W dniu [...] listopada 2007 r. od powyższej decyzji złożyli (w PINB w [...]) odwołanie J. i L. M. W dniu 12 listopada 2007 r., do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek z dnia [...] listopada 2007 r., D. R., w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r., znak: [...], w którym skarżący podniósł rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2, ust. 3 ust. 4, ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z ustaleń wynika, że J. i L. M. złożyli odwołanie od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., w dniu [...] listopada 2007r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] otrzymali w dniu [...] listopada 2007 r. Wskazane daty stanowią o tym, że odwołanie wpłynęło w ustawowym terminie 14 dni. Również pismo z dnia [...] listopada 2007 r. D. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r. wpłynęło do organu wojewódzkiego przed upływem 14 dni od daty otrzymania przez skarżącego decyzji organu i instancji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle przytoczonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo uruchomił tryb odwoławczy, w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. złożył D. R., zarzucając decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. R. wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie oraz art. 15 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca wskazała, iż przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności decyzji nieostatecznej. Skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] listopada 2007 r. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., było to podanie ewidentnie wskazujące na dokonany przez niego wybór trybu nadzwyczajnego postępowania i co jest bardzo istotne zostało wniesione od razu do organu wyższego stopnia, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. do organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], tj. w sytuacji gdyby zastosowany został tryb odwoławczy. Natomiast organ wyższego stopnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., potraktował podanie z dnia [...] listopada 2007 r. jak odwołanie i uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. D. R. powołał się na doktrynę oraz wskazał, iż podanie zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zostało co prawda wniesione w terminie przewidzianym do złożenia odwołania, jednakże "nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Skarżący powołał się również na orzecznictwo sądowe, które prezentuje pogląd, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przez upływem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. Decyzją tą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], którą zobowiązano inwestora D. R. do wykonania określonych obowiązków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż została ona wydana zgodnie z prawem. Według skarżącego, przedmiotem sporu jest dopuszczalność stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności decyzji nieostatecznej. Skarżący w skardze wskazał, iż pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wyraźnie żądał stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r. D. R. powołał się na stanowisko przedstawione w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, według którego, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. W niniejszej sprawie, należy mieć jednakże na względzie, iż od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r., znak: [...], wpłynęło odwołanie J. i L. M. Wskazać należy, iż jeżeli od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, powinno być ono załatwione w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. Tryb odwoławczy ma w przepisach tego kodeksu pierwszeństwo przez trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Tok instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. W świetle przepisów kodeksu logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 561). Tak więc ma rację skarżący, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Jednakże taka sytuacja może mieć miejsce jedynie, gdy w sprawie nie złożono odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji bowiem, w przeciwnym wypadku pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia, niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a., może bowiem badać sprawę ponownie co do meritum. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać również należy, iż w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań, jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Rozpatrując odwołanie strony, organ wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby były spełnione przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Tak też w przypadku badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, organ po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylając w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru budowlanego w Krotoszynie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Konieczność przeprowadzenia postępowania w całości uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie do rozpatrzenia sprawy organowi pierwszej instancji. Gdyby bowiem postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez organ drugiej instancji w całości naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez organ powiatowy przepisu art. 10 § 1 kpa polegające na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jak również na naruszenie przepisu art. 51ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez zastosowanie wzajemnie wykluczających się obowiązków (na co wskazuje dyspozycja tego artykułu poprzez użycie spójnika albo). Stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie stanowiło rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. O rażącym, to jest kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, w tym wypadku decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w wyniku uchylenia decyzji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości będąc związanym wskazaniami organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ powiatowy nie był jednak związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego z uwagi na brak przepisu postępowania administracyjnego, który by taki obowiązek nakładał. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności dotknięta naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tych względów zasadne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.