V SA/Wa 1249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Rady Miasta L na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W z dnia [...] lutego 2008r. nr uchwała [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie budżetu gminy 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że zaskarżoną uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W na rzecz Rady Miasta L kwotę [...] (pięćset [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2007 r. Rada Miasta L podjęła uchwałę nr [...] sprawie uchwalenia budżetu Gminy L na 2008 r. W dniu [...] stycznia 2008 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W (zwane dalej także: "Kolegium") zbadało na posiedzeniu m. in. Uchwałę Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazując, iż uchwała ta w kilku punktach jest sprzeczna z przepisami prawa. Po wysłuchaniu wyjaśnień Skarbnika Miasta L reprezentującego Radę Miasta L, Kolegium podjęło uchwałę nr[...], na mocy której wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2008 r. w kwestionowanej przez Kolegium części, oraz wyznaczono Radzie Miasta termin naprawy uchwały we własnym zakresie do dnia [...] lutego 2008 r. W [...] uchwały Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazano, iż w przypadku zaniechania przez Radę Miejską w L wskazanych czynności naprawczych na kolejnym posiedzeniu Kolegium w dniu [...] lutego 2008 r. podjęte zostanie rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W dniu [...] lutego 2008 r. do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W wpłynęło pismo Prezydenta Miasta L, w którym powiadomiono, iż wykazana nieprawidłowość w uchwale z dnia [...] grudnia 2007 r. ujęta w dziale [...], rozdz. [...] "[...]" zostanie usunięta na najbliższej sesji Rady Miasta L w dniu [...] lutego 2008 r. W dniu [...] lutego 2008 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W po wysłuchaniu wyjaśnień Skarbnika Miasta L reprezentującego Miasto L, z uwagi na fakt, iż Rada Miasta L nie usunęła w wyznaczonym terminie wskazanych nieprawidłowości w uchwale z dnia [...] grudnia 2007 r., podejmując uchwałę nr [...] orzekło o nieważności uchwały nr [...] w kwestionowanej części. W § 1 uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L na rok 2008 w części dotyczącej: 1) wydatku ujętego w dziale 750, rozdziale 75023 w kwocie [...] zł tj. odsetek od kredytów i pożyczek inwestycyjnych kontynuowanych (zał. Nr [...]), ponadto wykazanego w § 3 treści uchwały budżetowej i załączniku nr [...] i [...] do uchwały budżetowej – z powodu sprzeczności z art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 168 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz. 2104 ze zm.), a także z załącznikiem nr 1 i 2 rozporządzenia ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów, oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726 ze zm.); 2) wydatku w dziale 851, rozdziale 85158 (zał. Nr 4) w kwocie [...] zł zaplanowanego na pomoc finansową dla miasta [...]W na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L w Izbie Wytrzeźwień w W – z powodu naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 70 poz. 473 z 2007 r.), a także § 17 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2004 r. nr 20 poz. 192 ze zm.). Rada Miasta L pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 173 ust. 1 i ust 2 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, a także niezastosowanie przepisu art. 28 ust. 8 ustawy z 29 września 2004 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. nr 115, poz. 781 ze z.). Uzasadniając złożoną skargę Rada Miasta L wskazała, iż wbrew twierdzeniu Kolegium, ujęcie wydatków na spłatę odsetek od kredytu na finansowanie inwestycji w trakcie jej trwania w dziale i rozdziale, w którym zaksięgowano daną inwestycję, jest poprawne i zgodne z ustawą o finansach publicznych. Skarżąca podniosła także, iż w jej ocenie utworzenie działu 757 "Obsługa długu publicznego", rozdz. 75702 "Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego" miało na celu zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego ujmowania wydatków na ten cel, m.in. z tytułu obsługi emisji obligacji lub też odsetek od inwestycji zakończonych. W przypadku zakończenia inwestycji i jej rozliczenia, gdy nie ma możliwości zaliczenia odsetek od kredytu (pożyczki) zaciągniętego na sfinansowanie inwestycji do kosztów i wydatków, odsetki i wszelkie wydatki związane ze spłatą tego zobowiązania kwalifikują się do tego działu i rozdziału i do paragrafu 8070 "odsetki i dyskonto od krajowych skarbowych papierów wartościowych oraz od krajowych pożyczek i kredytów." Skarżąca poniosła także, iż w jej ocenie utworzenie w uchwale budżetowej rezerwy celowej było zgodne z art. 173 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a jej wysokość zgodna z ust. 4 tego artykułu, gdyż rezerwa ta nie jest większa niż 1 % wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Utworzona rezerwa ogólna w wysokości [...] zł stanowi [...]% wydatków budżetu Gminy L na 2008 r. a zatem warunek ustawowy został zachowany. Skarżąca wskazała także, iż kwestionowany zapis w uchwale dotyczący przeznaczenia dotacji dla Miasta [...]W został zmieniony uchwałą nr [...] Rady Miasta L z dnia [...] lutego 2008 r. w sposób uwzględniający w tym zakresie zalecenia Kolegium podniesione w dniu [...] stycznia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W wniosło o oddalenie złożonej skargi jako całkowicie bezzasadnej. Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Podstawowym celem kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Rozpoznając skargę Rady Miasta L Sąd, przyjmując merytoryczne argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały , uprawniony z mocy art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanął na stanowisku, iż skarga ta jest zasadna. Przede wszystkim należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności całości lub części uchwały budżetowej jest decyzją wysoce restrykcyjną, dlatego też w opinii Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena wystąpienia i wagi ujawnionych przez izbę obrachunkową w toku postępowania nadzorczego nieprawidłowości. Sprowadzały się one do wykazania, iż : - przewidziane w § 3 pkt 5 wydatki na obsługę długu Gminy a stanowiące odsetki od kredytów i pożyczek inwestycji kontynuowanych w kwocie [...]zł zostały ujęte w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75023 "Urzędy gmin, miast i miast na prawach powiatu" zamiast, jak przyjmuje organ, w dziale 757, rozdziale 75702 "Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego", - kwota [...] zł zaplanowana na pomoc finansową dla [...]W na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L w Izbie Wytrzeźwień w W wykazana w dziale 851, rozdziale 85158 "Izby Wytrzeźwień" została przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W ustalona w wydatkach w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziale 75421 "Zarządzanie kryzysowe". W tym zakresie uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta L nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z dnia 7 października 1992 r. w przypadku, gdy w toku działalności nadzorczej nad uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczącą budżetu izba ujawni wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności tej uchwały , lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. W razie wystąpienia natomiast nieprawidłowości skutkujących nieważnością w całości lub części badanej uchwały, w myśl art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izba najpierw wskazuje te nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia a następnie, w przypadku ich nie usunięcia przez właściwy organ w wyznaczonym terminie orzeka o nieważności. Odnosząc się do powyższych regulacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W podejmując w dniu [...]lutego 2007 r. zaskarżoną uchwałę nr [...] dopuściło się ich naruszenia. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, Kolegium nie rozważyło i nie wykazało, iż były podstawy do przyjęcia, że zakwestionowana części uchwały budżetowej Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] dotycząca zakwalifikowania w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdział 75023 "Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)" kwoty [...]zł zaplanowanej na spłatę w 2008 r. odsetek od zaciągniętego przez miasto kredytu na sfinansowanie budowy[...],oraz umieszczenie kwoty [...] zł przeznaczonej na pokrywanie kosztów pobytu osób nietrzeźwych w Izbie Wytrzeźwień w W w dziale 851, rozdziale 85158 naruszają prawo w stopniu wymagającym stwierdzenia ich nieważności. Bezsporne jest bowiem, iż zawarte w uchwale Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L na 2008 r. zapisy co do wysokości i przeznaczenia wydatków jednoznacznie wskazują na intencje Rady Miasta i gwarantują przejrzystość budżetu niezależnie od późniejszego ujęcia spornych wydatków w działach i rozdziałach innych, niż uznanych za właściwe przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia, zawartej w art. 8 kpa, zasady pozyskiwania przez organy administracji zaufania a uzasadnienie zaskarżonej uchwały, chociaż formalnie odpowiadające art. 107 § 3 kpa, merytorycznie nie realizuje wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa przedmiotu są zgodne (tak m.innymi: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2000 r., sygn.ISA/Łd 1494/99; Z.Kmieciak w ST1993/12/54, 1994/3/28; R.Krawczyk w ST 1993/12/46; W.Miemiec w FK 1994/3/5), iż tylko istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Jakkolwiek pojęcie "nieistotne" jest pojęciem ocennym i nieostrym, to istnieje zgodność co do tego, iż obejmuje ono naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Przykładowo w literaturze przedmiotu wskazuje się na zastosowanie nieodpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej, błędne oznaczenie podjętego aktu czy też powołanie niewłaściwej podstawy prawnej. Przy dokonywaniu oceny, czy popełnione w uchwale budżetowej uchybienie odpowiada znamionom "nieistotnego naruszenia prawa" przewidzianego w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych organ nadzoru winien mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, uwzględnić skutki tego naruszenia oraz mieć na uwadze, iż za nieistotne mogą być uznane wady w zakresie prawa proceduralnego oraz prawa materialnego, których usunięcie nie spowoduje zasadniczej zmiany treści uchwały budżetowej. Uwadze Sądu nie mógł ujść zarzut skarżącej, przyznany przez pełnomocnika organu w toku rozprawy przed Sądem, iż przyjęty w uchwale budżetowej Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. sposób ewidencjonowania odsetek był stosowany w uchwałach budżetowych Gminy L od lat i nie był dotychczas kwestionowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową. W tej sytuacji art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przewiduje odpowiednią formę dla – jak to określił w toku rozprawy pełnomocnik organu - "doskonalenia stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych". W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W przy podejmowaniu decyzji co do rodzaju zastosowanego środka wobec ujawnionych nieprawidłowości winno uwzględnić powyższe uwagi oraz mieć na względzie, iż przepisy art. 11 i 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych pozwalają na nadanie popełnianym przez jednostki samorządu terytorialnego naruszeniom prawa kwalifikacji odpowiadających okolicznościom konkretnego przypadku. Jak wskazuje Z.Kmieciak w artykule "W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową. Teza 2." (ST 1994/3/28) organ przeprowadzający badanie uchwały budżetowej dysponuje pewnym zakresem luzu interpretacyjnego, bowiem art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych spełnia rolę sui generis klauzuli oceniającej, zapewniającej niezbędną elastyczność działań nadzorczych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.