II GSK 130/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Boskakirska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 235/09 w sprawie ze skargi W. Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr 136/2008 w przedmiocie pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. Spółki z o.o. w M. 7719 (siedem tysięcy siedemset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 września 2009r., sygn. akt V SA/Wa 235/09 oddalił skargę Grupy Producentów Owoców i Warzyw "W." Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] grudnia 2008 r. nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 20 marca 2008 r. Grupa Producentów Owoców i Warzyw "W." Sp. z o.o. (zwana skarżącą) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 21 czerwca 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wezwał skarżącą pismem z dnia 19 czerwca 2008 r. do złożenia wyjaśnień co do ilości cebuli obranej sprzedanej w tym okresie. W przesłanych wyjaśnieniach skarżąca nie określiła wartości sprzedaży cebuli z pominięciem cebuli obranej. Twierdziła, że cebula obrana nie jest warzywem przetworzonym, a jedynie pozbawionym zgniłych, suchych, niejadalnych i martwych tkanek, aby spełniała wymagania stawiane przez odbiorców – przemysłu przetwórczego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor K. Oddziału Rejonowego ARiMR w T. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. Nr 223, poz. 2221 ze zm.), art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1943/2003 z dnia 3 listopada 2003 r., ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 w odniesieniu do pomocy dla organizacji producentów, którym udzielono wstępnie uznania (Dz.Urz. UE L 03.286.5), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1943/2003, w związku z art. 103a rozporządzenia Rady (WE) Nr 361/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 1234/2007 ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz. UE L 08.121.1) w zw. z art. 45 ust. 4 lit. a/, art. 116, 118, 119 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 07.350.1, zwanego dalej rozporządzeniem 1580/2007), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2006 r. Nr 16, poz. 121 ze zm.) przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 143 374,33 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2 960 584,16 zł, odmówił natomiast przyznania pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 7 633,32 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Nr 1943/2003 wartość produktów sprzedanych, będąca podstawą naliczenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, oznacza wartość produktów wprowadzonych do obrotu na etapie "loco grupa producentów", lub jako produkt zapakowany, przygotowany do sprzedaży, jednak nieprzetworzony. Oznacza to, że wstępnie uznana grupa producentów warzyw i owoców może dokonywać sprzedaży owoców i warzyw również w postaci przetworzonej, np. mrożonych, jednakże do wyliczenia wysokości pomocy finansowej dla skarżącej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem wstępnie uznanej grupy producenckiej należy uwzględnić jedynie sprzedaż owoców i warzyw jako produktów nieprzetworzonych (w postaci świeżej, spełniającej normy handlowe dla owoców i warzyw świeżych). W związku z tym, wobec nieprzedstawienia stosownych dokumentów, przy naliczaniu pomocy finansowej organ pominął całą wartość netto z faktur dotyczących sprzedaży cebuli obranej, niespełniącej norm handlowych określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1508/2001 z dnia 24 lipca 2001 r. ustanawiającego normę handlowa dla cebuli i zmieniające rozporządzenie EWG nr 2213/83 (Dz.Urz. UE L 01.200.14), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1508/2001. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania w części decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej, decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zgodził się z organem I instancji, że na podstawie art. 3 oraz art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1943/2003 pomoc finansowa jest przyznawana z uwzględnieniem wartości sprzedaży owoców i warzyw w postaci świeżej, bez brania pod uwagę wartości dodanej wynikającej z ewentualnego przetworzenia. Prezes ARiMR odwołując się do przepisów określających normę handlową dla cebuli świeżej – rozporządzenia komisji nr 1508/2001 – stwierdził, że cebula obrana (pozbawiona łuski ochronnej) nie spełnia wymagań jakości handlowej określonych w ww. rozporządzeniu Komisji, nie można zatem uznać takiej cebuli za wprowadzoną do obrotu w postaci świeżej. W związku z tym, w ocenie Prezesa ARiMR, organ I instancji zasadnie odmówił zakwalifikowania do naliczenia pomocy finansowej – wartości sprzedaży cebuli obranej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że warunki przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw zostały określone w rozporządzeniu nr 1943/2003 w odniesieniu do pomocy dla grup producentów, którym udzielono wstępnego uznania. Kwota pomocy finansowej na utworzenie grupy producentów, zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia, ustalana jest dla każdej grupy producentów na podstawie jej wartości rocznej produkcji wprowadzonej do obrotu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia "produkcja wprowadzona do obrotu" oznacza m.in. produkcję członków grupy producentów w kategorii, na którą wydane zostało wstępne uznanie, wniesioną do danej grupy producentów i rzeczywiście sprzedaną za jej pośrednictwem w postaci produktów świeżych lub przetworzonych. Z kolei ust. 2 art. 2 stanowił, że "wartość produktów sprzedanych" oznacza wartość produkcji wprowadzonej do obrotu na etapie "loco grupa producentów" lub w odpowiednich przypadkach, jako produkt zapakowany lub zapakowany nieprzetworzony. Zgodnie natomiast z pkt I Załącznika do rozporządzenia nr 1508/2001, aby cebula mogła zostać uznana za świeżą musi spełniać przewidziane tam normy. Z powyższych przepisów – w ocenie Sądu – wynikało, że do kalkulacji "wartości produktów sprzedanych", na podstawie której wyliczana jest kwota pomocy finansowej, można wliczyć tylko wartość sprzedaży owoców i warzyw w postaci świeżej, bez uwzględniania wartości dodanej wynikającej z ewentualnego przetworzenia tych owoców i warzyw. Zatem po obraniu cebuli nie spełniała ona norm cebuli świeżej. Jako dodatkowy argument świadczący o tym, że cebula obrana nie może zostać uznana za produkt "przygotowany, ale nieprzetworzony", o którym mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1943/2003, Sąd wskazał pkt 17 Załącznika II do rozporządzenia Komisji (WE) 1433/2003 z dnia 11 sierpnia 2003 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 w odniesieniu do funduszy operacyjnych, programów operacyjnych i pomocy finansowej (Dz.Urz. UE L 03.203.25), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1433/2003, jako tzw. "działania i wydatki niekwalifikujące" się do wliczenia do wartości produkcji są inwestycje na przetwórstwo świeżych produktów, jednocześnie podając, że przetwórstwo nie obejmuje działań organizacji producentów dotyczących przygotowania produktu, w szczególności czyszczenie, krojenie, rozbiór, suszenie i pakowanie w celu sprzedaży nie wymieniając obierania. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów, że obranie cebuli z zewnętrznej łuski nie mieści się w definicji "przygotowania do sprzedaży", wobec czego obrana cebula nie należy do kategorii produktów przygotowanych, nieprzetworzonych, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1943/2003. Za niezasadne uznał Sąd I instancji również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1148/2001 z dnia 12 czerwca 2001 r. w sprawie zgodności norm handlowych mających zastosowanie do świeżych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 01.156.9), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1148/2001, podnosząc, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że za produkty świeże uważane są produkty spełniające normy handlowe, zatem cebuli obranej nie można zaliczyć do tej kategorii produktów. Zatem zakup urządzenia służącego do obierania cebuli przez grupę producentów nie powinien być uznany za koszt kwalifikowany w ramach realizacji planu dochodzenia do uznania. Tym samym nie doszło do naruszenia § 4 związku z pkt. 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2005. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2006 r. Nr 16, poz. 121. Wymieniony przepis stanowi, że kwalifikowanymi kosztami inwestycji są koszty zakupu narzędzi oraz zakupu i instalacji maszyn oraz urządzeń przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców lub warzyw do sprzedaży, w szczególności przeznaczonych do mycia, czyszczenia, sortowania, pakowania lub konfekcjonowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut naruszenia § 4 w zw. z pkt 1 i 4 załącznika do cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należało uznać za bezzasadny, zwłaszcza, że przedmiotem wniosku o przyznanie pomocy, nie było wyposażenie, lecz wykończenie wnętrz budynku laboratorium. Podnoszone w skardze uwagi, że w planie dochodzenia do uznania nie użyto pojęcia laboratorium ponieważ nie było to niezbędne, są nie do przyjęcia zważywszy, że skarżąca poczynając od decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów, wiedziała że tylko kwalifikowane koszty inwestycji ujęte w planie dochodzenia do uznania mogą stanowić podstawę do wnioskowania o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie tych kosztów. Próba zastępczego określenia tych pomieszczeń nie daje podstawy do uznania tych kosztów za kwalifikowane na potrzeby niniejszego postępowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z treścią artykułu 118 i 119 rozporządzenia nr 1580/2207 w przypadku gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, przekracza kwotę należną ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej o więcej niż 3% kwoty należnej, obniża się grupie producentów kwotę faktycznie należną. Kwota obniżona równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej, a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Zastosowanie przepisu art. 118 i 119 było prawidłowe. Zgodnie z ust 3 art. 119 beneficjentowi obniża się kwotę pomocy przy spełnieniu określonych w nim przesłanek. Odstąpienie od obniżki następuje tylko wtedy, gdy grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikującej się kwoty. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała braku odpowiedzialności za tą różnicę. Zasadniczą kwotą podlegającą obniżce stanowiła wielkość 786.053,03 zł z tytułu nie uznania za kwalifikowane kosztów inwestycji budowy laboratorium i zakupu obieraczki do cebuli. Skarżąca wiedziała, że nie ma w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania ujętej inwestycji w postaci budowy laboratorium. Koszty wyposażenia laboratorium zostały zaś uwzględnione w tabeli 20a zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania jako koszt niekwalifikowany. W zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (k. 141–185) skarżąca ujęła zamiar budowy budynku magazynowego z zapleczem socjalnym i biurowym. Natomiast przy wniosku przedłożyła faktury m.in. dotyczące kosztów robót wykończeniowych w laboratorium oraz instalacji elektrycznej w laboratorium. Nie może obecnie skarżąca twierdzić, że to tylko pozostająca bez znaczenia, inna nazwa pomieszczeń. Zwłaszcza że skarżąca była wzywana przez organ do wyjaśnienia tej kwoty. Z planu dochodzenia do uznania nie wynikał zamiar budowy odrębnych pomieszczeń dla celów prowadzenia laboratorium. Na stronach 33-35 tegoż planu jest mowa o wykończeniu wnętrz przechowalni i wyposażenia obiektu w urządzenia i maszyny. Zatem Sad podniósł, że kosztem kwalifikowanym są jedynie koszty wymienione w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2005 r., a budowa laboratorium i jego wyposażenia nie jest w nim przewidziana. II Grupa Producentów Owoców i Warzyw W. Sp. z o.o. w M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Prezesa ARiMR w całości, a także poprzedzającej ją decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: – błędną wykładnię art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1943/2003, – błędną wykładnię art. 1 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 pkt a) rozporządzenia nr 2200/96, – błędną wykładnię art. 1 w zw. z Załącznikiem do rozporządzenia nr 1508/2001, – błędną wykładnię pkt 17 Załącznika II do rozporządzenia nr 1433/2003 – błędną wykładnię art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1148/2001, – błędną wykładnię § 4 w zw. z pkt 1, 4, 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania poprzez uznanie, że koszt nabycia obieraczek do cebuli oraz sfinansowanie budowy i wyposażenia laboratorium nie stanowił kosztu kwalifikowanego w rozumieniu rozporządzenia, – błędną wykładnię art. 119 ust. 3 w zw. z art. 118 rozporządzenia nr 1580/2007. – niezastosowanie przepisu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2201/1996 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw przetworzonych (Dz.Urz. UE L 06.297.29), zwanego dalej rozporządzeniem nr 220/96, Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku ustaleń czy cebula pozbawiona łuski jest przeznaczona do przetwórstwa przemysłowego czy też na rynek konsumencki. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazując na naruszenie prawa materialnego podniósł, że błędna jest wykładnia przepisów prawa dokonana przez Sąd, iż cebula obrana (pozbawiona łuski) nie spełnia norm handlowych dla cebuli świeżej i w rezultacie nie jest produktem świeżym oraz, że obranie cebuli jest jej przetworzeniem i w konsekwencji staje się ona produktem przetworzonym. W ocenie kasatora cebula przez niego sprzedawana do przetwórstwa przemysłowego jest produktem świeżym, w stosunku do którego nie mają zastosowania normy handlowe, a zatem wartość takiego towaru powinna być uwzględniania przy obliczaniu wartości pomocy dla wstępnie uznanej grupy producenckiej. O zasadności powyższego twierdzenia – zdaniem kasatora – świadczą następujące argumenty: 1. Kategoria warzyw cebulowych świeżych klasyfikuje się do kodu CN 0703, cebula obrana jest warzywem świeżym i zachowuje ten sam kod CN, co cebula niepoddana zabiegowi obierania. Zdaniem strony, klasyfikacja do danego kodu ma zasadnicze znaczenie, według kodu bowiem dokonywane jest uznanie grup producentów oraz kody te określają granice wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw świeżych (art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2200/96). 2. Rozporządzenie nr 1535/2003 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2201/1996 wymienia kategorie produktów uznanych za przetworzone i za przetworzenie produktu uznaje się takie czynności jak: mrożenie, suszenie, cięcie w kawałki, plasterki, łamanie, tymczasowe konserwowanie, przetwarzanie poprzez dodawanie różnych substancji. W ocenie kasatora stopień przetworzenia wymagany do zaliczenia produktu do produktów przetworzonych jest znacznie dalej idący niż czynność obrania. 3. Z załącznika do rozporządzenia nr 1508/2001 wynika, że w odniesieniu do cebuli obranej przeznaczonej do celów przetwórstwa przemysłowego, przepisy prawa nie przewidują norm handlowych. Art. 3 ust. 3 pkt a) rozporządzenia nr 2200/96 przewiduje, że nie jest wymagane przestrzeganie norm jakości w odniesieniu do produktów transportowanych do zakładów przetwórczych, chyba że ustanowiono odrębne kryteria jakościowe. Takie kryteria jakościowe nie zostały jednak ustanowione. Przepis art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1148/2001 stosuje się tylko i wyłącznie do produktów, które są dostarczane do zakładu przetwórczego świeże i podlegają normom handlowym. Z przepisu tego – w ocenie kasatora – nie wynika jednak nakaz, aby produkty te musiały być dostarczane jako odpowiadające normom handlowym. Przepis ten stanowi tylko, że w takim przypadku nie stosuje się niniejszego rozporządzenia o ocenie zgodności z normami. Przepis ten wyraźnie wiąże czynności przetworzenia produktu świeżego ze zmianą jego kodu CN. 4. Uznaniu cebuli obranej za produkt świeży i przygotowany do przetwórstwa nie sprzeciwia się pkt 17 Załącznika II do rozporządzenia nr 1433/2003, zgodnie z którym przetwórstwo świeżych produktów nie obejmuje działań dotyczących przygotowania produktu, w szczególności czyszczenia, krojenia, rozbioru, suszenia i pakowania w celu sprzedaży. Zdaniem kasatora, użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" świadczy o tym, że jest to wyliczenie przykładowe, a prawodawca nie wprowadza katalogu zamkniętego czynności przygotowania. W ocenie spółki wnoszącej skargę kasacyjną czynność obrania jest semantycznie zbliżona do użytych w tym przepisie innych pojęć, ponadto jeżeli produkt może być pokrojony, to tym bardziej zasadne wydaje się jego obranie. Kasator wskazał, że z pkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2005 r. wynika, iż zakup narzędzi oraz zakup i instalacja maszyn oraz urządzeń przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców, warzyw do sprzedaży, w szczególności przeznaczonych do ich mycia, czyszczenia, sortowania, pakowania lub konfekcjonowania to koszty kwalifikowane i nabycie obieraczek do cebuli mieści się w kategorii tych kosztów. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazanych przez skarżącą, wniósł o jej oddalenie. W dniu 27 stycznia 2011 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo skarżącej datowane na dzień 24 stycznia 2011 r. zawierające ekspertyzę prawną przygotowaną dla skarżącej odpowiadającą na pytanie "Czy w świetle prawa wspólnotowego obowiązujących od dnia 31 grudnia 2007 r. regulujących wspólną organizację rynku owoców i warzyw w zakresie udzielania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem i prowadzeniem działalności administracyjnej przez grupy producentów oraz pokrywaniem części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania zasadne jest stwierdzenie, że cebula obrana (pozbawiona łuski) jest produktem świeżym, którego wartość powinna być uwzględniona przy obliczaniu wartości wyżej wymienionej pomocy oraz pokrycia kosztów kwalifikowanych inwestycji?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest wyłącznie odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej. Kasator sformułował zarzuty skargi kasacyjnej z obydwu podstaw z art. 174 p.p.s.a. W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego szczegółowo określonego przez błędną jego wykładnię, oraz jego niezastosowanie. Formułując natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego kasator wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na braku ustaleń czy cebula obrana z łuski zewnętrznej przeznaczona była dla celów przetwórstwa przemysłowego, dla której nie muszą mieć zastosowania normy jakości. W pierwszej kolejności omówienia wymaga zarzut procesowy, w którym zakwestionowano ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na żadnym etapie postępowania nie był kwestionowany fakt, że pewna partia cebuli pozbawiona łuski ochronnej wprowadzona została do obrotu jako cebula przeznaczona do przetwórstwa przemysłowego. Zatem ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Odmienną kwestią jest ocena, czy cebula pozbawiona łuski ochronnej, przeznaczona do przetworzenia jest nadal cebulą świeżą, która musi spełniać normy jakości. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest rozważaniem z zakresu prawa materialnego. Przystępując do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego ustalono, że wniosek skarżącej spółki rozpoznawany był na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70), który przewiduje przyznanie wstępnie uznanej grupie producentów pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz części kwalifikowanych kosztów inwestycji w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Warunki przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw zostały określone w rozporządzeniu nr 1943/2003 ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia nr 2200/96 w odniesieniu do pomocy dla organizacji producentów, którym udzielono wstępnie uznania. Z punktu czwartego preambuły do rozporządzenia nr 1943/2003 wynika, że "w celu zachęcenia do tworzenia grup producentów art. 14 rozporządzenia nr 2200/96 przewiduje, że w ciągu 5 lat od wstępnego uznania Państwa Członkowskie mogą przyznawać wstępnie uznanym grupom producentów dwa rodzaje pomocy, z których jeden ma na celu pokrycie kosztów utworzenia i czynności administracyjnych, a drugi pokrycie części inwestycji, wymaganych do uzyskania uznania i jako takie wymienionych w planach uznania". Dla celów rozporządzenia nr 1943/2003 "produkcja wprowadzona do obrotu" oznacza produkcję członków grupy producentów w kategorii, na którą wydane zostało wstępne uznanie. Natomiast wysokość przyznawanej pomocy uzależniona jest od wartości produkcji wprowadzonej do obrotu. Przepisy prawa unijnego w 2007 roku przewidywały podział rynku owoców i warzyw na produkty świeże i przetworzone – art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1943/2003. Produkt świeży natomiast to produkt na etapie "loco grupa producentów, produkt zapakowany lub produkt przygotowany nieprzetworzony" – art. 2 ust. 2 (In fine) rozporządzenia nr 1943/2003. Wspólna organizacja rynku świeżych owoców i warzyw do końca 2007 roku obejmowała wyłącznie produkty wymienione w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2200/96, a każdy z nich miał przyporządkowany odrębny kod CN. Klasyfikacja dokonywana w oparciu o obowiązujące wspólne normy dla owoców i warzyw wprowadzonych do obrotu stanowi ramy określające granice wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw (art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2200/96). Wspólna organizacja rynku owoców i warzyw to tworzenie grup producentów i wstępnie uznanych grup realizujących plan dochodzenia do uznania ich za organizacje producentów, które mają ściśle określony zakres produkcji z ustalonym dla niego kodem CN. Skarżąca została wstępnie uznana grupą producencką dla cebuli świeżej i schłodzonej oznaczonej kodem CN 0703 (art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2200/96). Zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia nr 2200/96 cebula jest warzywem, które ma być dostarczane konsumentom w stanie świeżym i podlega normom jakości. Natomiast kryteria jakości handlowej dla cebuli świeżej określa rozporządzenie nr 1508/2001, a pkt 1 preambuły stanowi "cebula należy do produktów, w odniesieniu, do których muszą zostać przyjęte normy". Normą handlową dla cebuli objętej kodem CN 0703 jest norma określona w załączniku do rozporządzenia – art. 1 rozporządzenia nr 1508/2001. Natomiast wspomniane normy nie mają zastosowania do cebuli przeznaczonej do celów przetwórstwa przemysłowego – pkt I (in fine) załącznika do rozporządzenia. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt sprawy objętej skargą kasacyjną stwierdzić należy, że skarżąca spółka to wstępnie uznana grupa producentów w kategorii cebula świeża lub schłodzona o kodzie CN 0703, który precyzyjnie określa granice wspólnej organizacji rynku świeżych owoców i warzyw. Przytoczone regulacje unijne prowadzą do konkluzji, że cebula świeża to zarówno cebula przeznaczona bezpośrednio dla konsumenta, która musi spełniać normy jakości i cebula przeznaczona do przetwórstwa przemysłowego, która nie musi spełniać norm. Interpretacja taka wynika z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2200/96, który stanowi "produkty, które mają dotrzeć do konsumenta w stanie świeżym są klasyfikowane w oparciu o ustalone normy" natomiast "nie jest wymagane przestrzeganie norm jakości w odniesieniu do produktów transportowanych do zakładów przetwórczych" – art. 3 ust. 3a rozporządzenia. Podobnie punkt 5 preambuły do rozporządzenia nr 1148/2001 "nie wymaga się aby produkty przeznaczone do przetwórstwa były zgodne z normami, a bezwzględnie należy zapewnić, aby nie były sprzedawane na rynku produktów świeżych". Wspólna organizacja rynku owoców i warzyw obejmuje również pomoc dla uczestników rynku owoców i warzyw przetworzonych. Wspólną organizację rynku przetworów owoców i warzyw reguluje rozporządzenie nr 2201/96, nie definiuje jednak pojęcia "przetworzenie". Wymienia natomiast produkty powstałe w wyniku procesu przetworzenia i są to: warzywa mrożone, warzywa zakonserwowane tymczasowo, warzywa suszone całe, warzywa cięte w kawałki, plasterki, warzywa łamane, warzywa konserwowane w solance, warzywa konserwowane za pomocą octu i konserwowane inaczej niż za pomocą octu – art. 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Regulacja tego przepisu wskazuje na wyliczenie wyczerpujące, a wśród produktów przetworzonych brak jest cebuli obranej. Poza tym poszczególne kategorie produktów przetworzonych są sklasyfikowane w pozycji kodu CN odmiennej niż produkt świeży – art. 8 ust. 1 in fine rozporządzenia nr 1148/2001. Pomocniczo dla zdefiniowania pojęcia "przetworzenie" należało sięgnąć do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1433/2033 z dnia 11 sierpnia 2003 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 2200/96 w odniesieniu do funduszy operacyjnych, programów operacyjnych i pomocy finansowej (Dz.Urz. UE L 03.203.25). Wprawdzie cytowane rozporządzenie dotyczy organizacji producenckich lecz grupy wstępnie uznane poprzedzają powstanie w następnej kolejności grup producenckich, a załącznik II pkt 17 cytowanego rozporządzenia stanowi, że "przetwórstwo nie obejmuje działań organizacji producentów dotyczących przygotowania produktu w szczególności: czyszczenia, krojenia, rozbioru, suszenia i pakowania w celu sprzedaży". Wyliczenie ma charakter przykładowy, przesądza o tym zwrot "w szczególności" a podane przykładowo czynności, które z woli ustawodawcy nie są przetworzeniem więcej łączy z czynnością obierania cebuli z łusek niż z produktami przetworzonymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2201/96. Jeżeli produkt można pokroić a czynność ta nie jest przetworzeniem, to tym bardziej obrać z łusek – argumentum a maiori ad minus. Sąd pierwszej instancji przyjął, że spółka uzyskała wstępne uznanie dla cebuli świeżej o kodzie CN 0703, która musi spełniać normy wskazane w załączniku do rozporządzenia nr 1508/2001. Zdaniem tego Sądu, cebula obrana pozbawiona łuski ochronnej nie spełnia wymagań jakości handlowej określonych w cytowanym rozporządzeniu. Wobec tego cebula obrana nie jest cebula świeżą i nie może zostać uwzględniona do ustalenia wysokości pomocy z budżetu Unii. Wg Sądu pierwszej instancji, aby cebula mogła być uznana za świeżą musi być "nienaruszona", jedynie na zasadzie wyjątku dopuszcza się istnienie pęknięć oraz brak części łuski zewnętrznej pod warunkiem, że miąższ cebuli jest chroniony. Za takim rozumowaniem wg Sądu pierwszej instancji przemawia również załącznik II rozporządzenia Komisji (WE) nr 1433/2003, ponieważ obieranie cebuli z łusek nie mieści się w jej przygotowaniu do sprzedaży. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż tyko cebula spełniająca normy jakości może być uznana za cebulę świeżą. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z załącznikiem I rozporządzenia nr 1508/2001, który różnicuje cebulę świeżą na: cebulę przeznaczoną dla konsumenta, która musi spełniać normy i cebulę do celów przetwórstwa przemysłowego, która tych norm nie musi spełniać. Sąd prawidłowo powołał rozporządzenie nr 1508/2001 dotyczące norm dla cebuli wyciągając jednak błędne wnioski z jego zapisów. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej z punktu pierwszego polegający na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest uzasadniony. NSA nie podziela również stanowiska Sądu I instancji odnośnie wykładni przepisu art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1148/2001. Błędnie wywodzi Sąd, iż z tego przepisu jednoznacznie wynika, że za produkty świeże uważane są tylko produkty spełniające normy handlowe. Taka interpretacja cytowanego przepisu pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem nr 1508/2001, w którym ustanowiono normę handlową dla cebuli, a z załącznika do tego rozporządzenia w punkcie I wynika, że dla cebuli przeznaczonej do przetwórstwa przemysłowego nie mają zastosowania ustalenia co do norm jakości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z art. 8 in fine rozporządzenia nr 1148/2001 wywieść można, iż produkt przetworzony ma inny kod CN, niż wyjściowy produkt świeży. Sąd I instancji nie uwzględnił w swych rozważaniach jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma klasyfikacja cebuli wg kodu CN, oraz to, że cebula obrana o której mowa w przedmiotowej sprawie nadal zachowuje dotychczasowy kod CN 0703. Zasadny jest również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2201/1996. Rozstrzygniecie Sądu I instancji nie zawiera odniesienia do których produktów przetworzonych tam wyszczególnionych należy przyporządkować cebulę obraną. Zaznaczyć należy, iż wyliczenie z art. 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest wyliczeniem wyczerpującym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy, że Sąd I instancji naruszył omówione przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz wadliwe zastosowanie źle rozumianych przepisów prawa, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego i ponownie oceni czy cebula obrana przeznaczonej do przetwórstwa może być wliczona do wartości sprzedaży cebuli świeżej, w sytuacji gdy nie może być zaliczona do cebuli przetworzonej, posiada kod CN 0703 dla cebuli świeżej i nie musi odpowiadać normom z rozporządzenia nr 1508/2001 dla cebuli świeżej przeznaczonej dla konsumenta. Po dokonaniu prawidłowej oceny klasyfikacji cebuli obranej Sąd ponownie oceni czy koszty technicznego wyposażenia budynków przeznaczonych do przygotowania warzyw do sprzedaży mogą być zaliczone do kwalifikowanych kosztów inwestycji gdy dotyczą obieraczki do cebuli. Prawidłowo natomiast przyjął Sąd pierwszej instancji, iż budowa i wyposażenie laboratorium nie są kosztami kwalifikowanymi w rozumieniu cytowanego rozporządzenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjna na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).