IV SA/Wa 335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku A. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] ustalającej lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn.: rozbudowa drogi krajowej Nr [...] J. – K., odcinek L. – G. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...]. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Budownictwa złożył A. K. Minister Budownictwa po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż zarzut skarżącego zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji Wojewody [...], z uwagi na to, że decyzją tą zakończone zostało postępowanie administracyjne dotyczące skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt, że A. K., nie złożył odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej nie oznacza, że decyzja organu odwoławczego nie dotyczy również jego. Decyzja drugiej instancji utrzymała w mocy decyzję pierwszej instancji i pozostawienie jej w obrocie prawnym, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej prowadziłoby do niewykonalności orzeczenia nadzorczego. Jednocześnie Minister podkreślił, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (6m), może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zgodą właściwego zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z treści tego przepisu nie wynika, że daje on wyłączne uprawnienie inwestorowi, a nie zarządcy, tylko wynika z niego, między innymi, że art. 43 w/w ustawy określa minimalną odległość od krawędzi jezdni w jakiej powinny być sytuowane obiekty budowlane przy drogach. Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 Na powyższą decyzję Ministra Budownictwa A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane w przedmiotowym przepisie minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznych krawędzi dróg publicznych odnoszą się wyłącznie do obiektów, które będą budowane w przyszłości, nie zaś do obiektów już istniejących oraz art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, w art. 43 ustawy o drogach publicznych ustawodawca precyzyjnie określił, w jakiej odległości od dróg gminnych powinny być położone budynki mieszkalne. Na terenie miast i wsi obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ta minimalna odległość nie została zachowana przy opracowywaniu projektu rozbudowy drogi wzdłuż działki skarżącego, na której znajduje się budynek zamieszkiwany przez skarżącego. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, Minister Budownictwa dokonując zawężonej wykładni art. 43 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że minimalne odległości wskazane w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do budynków, które budowane będą wzdłuż dróg dopiero w przyszłości, dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może bywać tylko elementem prowadzącym do tej oceny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 720). Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...]. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. wydana została po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...], którą, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej również uoszp, ustalono lokalizację drogi krajowej oraz zatwierdzono projekt podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 uoszp decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl natomiast art. 4 uoszp do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepis art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi zaś, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Planowana inwestycja dotyczy rozbudowy drogi krajowej nr [...] J. – K. na odcinku L. - G. Znajduje się zatem na terenie Województwa [...]. Decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. została więc wydana z poszanowaniem przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej - przez Wojewodę [...]. Stosownie z kolei do treści art. 9 ust. 1 uoszp od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stronie służy odwołanie do ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Także więc decyzja z dnia [...] maja 2006 r. została wydana zgodnie z właściwością - przez Ministra Transportu i Budownictwa. Ani decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., ani decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nie zostały wydane bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. prawidłowo wydano na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie powołanych wyżej Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z kolei organ odwoławczy - po rozpatrzeniu wniesionych odwołań - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za niezasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wde wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96. Glosa z 1998 r. nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95. Biul. Skarb, z 1997 r. nr 2 poz. 26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95). Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, różnicując tę odległość w zależności od rodzaju drogi (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) oraz tego, czy znajduje się ona w terenie zabudowy, czy też poza nim. A. K. wskazuje, że w świetle wskazanego przepisu, na terenie miast i wsi obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem, w przypadku rozbudowy drogi zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez Wojewodę [...], stanowiący integralną część zamieszkiwanego przez niego budynku taras znajdzie się w odległości 4,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem Sadu decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie może rażąco Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 naruszać powołanego przez skarżącego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Już choćby treść ustępu 2. zd. 1 art. 43 ustawy o drogach publicznych, zgodnie którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych wskazuje, że przepis ten normuje dopuszczalność usytuowania nowo projektowanych obiektów budowlanych przy drogach już istniejących, a nie kwestię usytuowania nowo projektowanych dróg krajowych względem już istniejących obiektów budowlanych. Należy także wskazać, że prawną podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stanowił m.in. art. 7 ust. 1 uoszp. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: 1. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2. określenie linii rozgraniczających teren; 3. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa; 4. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Przepis art. 24 ust. 1 uoszp stanowi z kolei, że wojewoda wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału. Zdaniem Sądu treść powołanych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie jest kompetentny do oceny dopuszczalności określonego przez inwestora usytuowania obiektu budowlanego względem innych nieruchomości. Ocena ta leży w gestii właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi krajowej nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. W świetle poczynionych wyżej uwag dotyczących zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz zakresu, w jakim organ orzekający o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej ma kompetencje do władczego kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, należy więc stwierdzić, że ani decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., ani utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nie naruszają - tym bardziej w rażący sposób - art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, określającego minimalną odległość obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg publicznych. Decyzja z dnia [...] maja 2008 r. nie jest obarczona także żadną inną wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie skierowano jej do osoby nie będącej stroną postępowania. Nie można mówić o jej niewykonalności. Nie skutkuje popełnieniem czynu zagrożonego karą. Nie zawiera również wad, które powodowałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności na mocy przepisów szczególnych. Za niezasadne uznano także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Przypominając, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było ustalenie, czy decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., bądź poprzedzająca ją decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2005 r. dotknięte są jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że organ nadzoru wyjaśnił i wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, a ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawidłowo zinterpretowanego prawa materialnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Konkludując należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad określonych Sygn. akt IV SA/Wa 335/09 wart. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1805/00, LEX nr 81985). W przeprowadzonym na wniosek A. K. postępowaniu nie stwierdzono takich wad decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., ani utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd podziela stanowisko Ministra Budownictwa w tym zakresie. Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.