II SA/Bk 136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...].10.2008r. Burmistrz S. powołując się na przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił na wniosek J. K. warunki zabudowy części działek o numerach geodezyjnych [...]/13 i [...]/92, położonych w S., dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku produkcyjnego (produkcja wyrobów stalowych) o część socjalno-magazynową. W decyzji zostały wskazane przez organ warunki, które powinny być uwzględnione na etapie projektowania, między innymi: nieprzekraczalna linia zabudowy, wysokość rozbudowy, szerokość elewacji frontowej, kształt dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy, warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, iż : -realizacja zamierzenia jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy produkcyjnej, -teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, -istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, na terenie istnieją sieci: elektroenergetyczna, cieplna, wodociągowa i kanalizacji sanitarnej, -teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, -teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadto organ wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości A. Ż. Powołała się na poprzednią decyzję kasacyjną SKO w Ł., wydaną [...].10.2008r. która uchyliła wcześniejszą decyzję organu I instancji (z dnia [...].07.2008r.) ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy zakładu produkcyjnego o korytarz komunikacyjny, wskazując wówczas na naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teraz wydana decyzja, ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji – jak stwierdziła odwołująca się – w postaci rozbudowy zakładu produkcyjnego o część socjalno-magazynowa i budowy komina, nie uwzględnia wytycznych SKO zawartych w powołanej decyzji kasacyjnej. Wydana decyzja nie została też poprzedzona prawidłową analizą terenu, ponieważ nie wyznaczono w sposób właściwy granic obszaru analizowanego. Nadto w odwołaniu A. Ż. zarzuciła organowi I instancji niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].12.2008r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie opisał przebieg postępowania począwszy od momentu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 30.06. 2008r., akcentując działania podjęte w celu zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom, w tym A. Ż. (przesłanie informacji o wszczęciu postępowania, a po zgromadzeniu dowodów powiadomienia o możliwości zapoznania się z nimi). Merytorycznie organ odwoławczy stwierdził, że analiza treści skarżonej decyzji i akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej wnioskiem. Przemawia za tym również to, że w przeszłości, a mianowicie według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta w Stawiskach z dnia 26.04.1994r. teren inwestycji był przeznaczony na cele przemysłowo-składowe. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwalniający organ I instancji z obowiązku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tj. obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy i dokonania na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech znajdującej się zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji organ nie mógł odmówić uwzględnienia wniosku inwestorki. SKO podkreśliło, że teraz wydana decyzja nie rozstrzyga o tym samym, co poprzednia decyzja objęta decyzją kasacyjną SKO w Ł. z [...].10.2008r., na która powołuje się skarżąca. W tamtym postępowaniu przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy zakładu produkcyjnego inwestorki o korytarz komunikacyjny i na terenie obejmującym jedynie część jednej działki o numerze [...]/13. W tej natomiast sprawie przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy zakładu produkcyjnego o część socjalno - magazynową na terenie obejmującym część obszaru dwóch działek o numerach geodezyjnych [...]/13 i [...]/92. Decyzja nie dotyczyła budowy komina, o którym wspomina w odwołaniu skarżąca. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję A. Ż. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła organowi błędne zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tej przyczyny, że na terenie objętym wygasłym planem zagospodarowania przestrzennego, zostały zmienione funkcje. W planie z 1994r. nie przewidziano przeznaczenia pod zabudowę terenu drogi, oznaczonego jako działka [...]/92. Burmistrz S. z naruszeniem prawa sprzedał drogę na rzecz właścicielki zakładu produkcyjnego, zmieniając w ten sposób układ dróg i działek, a ustalając teraz warunki zabudowy na terenie obejmującym część działki [...]/92, przekreślił całkowicie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1994r. Burmistrz swoim działaniem "zablokował" skarżącej jedyny dojazd do jej działki numerze [...]/16. i dąży do tego, by utrudnić innym organom "unieważnienie" aktu sprzedaży drogi, o co trwa odrębne postępowanie. Skarżąca podkreśliła, że w starym planie działka o numerze geodezyjnym [...]/92 nie była przeznaczona na cele produkcyjne. Była drogą przed uchwaleniem planu z 1994r., po jego uchwaleniu i do dziś jest utwardzoną drogą. Sporna inwestycja została więc częściowo zaplanowana na terenie nie przeznaczonym na cele produkcyjne w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, a to wykluczało możliwość odstąpienia od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zebrany przez organ materiał dowodowy i poczynione w oparciu o ten materiał ustalenia nie pozwalają odeprzeć zarzutów skarżącej, a ograniczona do funkcji kontrolnej kompetencja sądu administracyjnego uniemożliwia sądowi dokonanie samodzielnych ustaleń w sprawie, zastępujących brakujące ustalenia organu administracji publicznej. Wnioskowana w sprawie inwestycja znajdować się ma na obszarze, który nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie zatem sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy nastąpić może w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji, możliwe jest – co do zasady - jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), tj. łącznego spełnienia przesłanek: dobrego sąsiedztwa (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), uzbrojenia terenu (pkt 3), zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze (pkt 4), oraz zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wymóg spełnienia wszystkich wymienionych wyżej przesłanek doznaje wyłomu w sytuacjach opisanych w ustępach 2, 3 i 4 art. 61 ustawy. Normy powyższe przewidują w opisanych w nich przypadkach wyłączenie badania niektórych przesłanek z pkt 1-5 ust. 1 art. 61 ustawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że w stosunku do spornej inwestycji zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wyłączenie konieczności oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, z tej racji, że przedsięwzięcie, będące rozbudową inwestycji produkcyjnej, znaleźć ma się na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, też przeznaczony był na cele produkcyjne. W takim przypadku, zdaniem SKO, nie zachodzi potrzeba badania planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji cech i parametrów zabudowy na terenie sąsiednim). To prawidłowe prawnie założenie wymagało poczynienia jednoznacznych ustaleń, że cały obszar określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji (tu stanowiący część działek [...]/13 i [...]/92) znajdował się w planie zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w Stawiskach z dnia 26.04.1994r., a który utracił moc 31.12.2003r. na obszarze przeznaczonym na cele przemysłowo – składowe. Dołączona do akt administracyjnych kserokopia fragmentu części rysunkowej tego planu nie jest czytelna i nie zawiera naniesienia granic terenu inwestycji opisanej wnioskiem. W oparciu o taki materiał dowodowy sąd nie jest w stanie odeprzeć zarzutu skarżącej, że planowana rozbudowa zakładu produkcyjnego częściowo znajdzie się poza granicami strefy produkcyjno-składowej dawnego planu tj. poza granicami obszaru o symbolu 29 – PS. Chodzi o działkę [...]/92, która – wedle twierdzeń skarżącej - w starym planie stanowiła drogę, nieprzewidzianą pod zabudowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopiero w odpowiedzi na skargę nawiązuje do opisu oznaczenia symboli starego planu, natomiast w uzasadnieniu skarżonej decyzji ustaleń stosownych nie zamieściło. Zawartemu przy tym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniu, ze w strefie produkcyjno-usługowej zlokalizowane były też "oczywiście drogi dojazdowe do zakładów i budynków", sugerującemu – jak się wydaje - że działka Nr [...]/92 była taką wewnętrzną droga dojazdową, nie towarzyszy stosowne odzwierciedlenie prezentowanego poglądu na rysunku planu, dołączonym do akt administracyjnych. W tej sytuacji sąd administracyjny w ogóle nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości ustaleń organu, a w konsekwencji odparcia argumentacji strony skarżącej. Argumentów skargi odeprzeć też nie może z powołaniem się na zaistnienie w sprawie przesłanek do ustalenia warunków zabudowy według zasad ogólnych, tj. oceny wniosku poprzez pryzmat wszelkich wymogów opisanych w pkt 1 - 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w postępowaniu odwoławczym SKO w Ł., wychodząc z założenia, iż ma zastosowanie przewidziane art. 61 ust. 2 ustawy, odstępstwo od zasad ogólnych, nie przeprowadziło merytorycznej oceny wniosku w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy. Z tych przyczyn sąd administracyjny uznał, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 par.1 i 80 kpa oraz art. 107 par. 3 kpa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego wymaga prawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a ten zawsze jest efektem wyłącznie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zgodnego z wymogami art. 7, 77 par. 1 i art. 80 kpa. W sprawie niniejszej nie podjęto wszelkich kroków wyjaśniających należycie stan faktyczny sprawy z punktu widzenia stosowanej normy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję uchylono (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku strony (argumentum a contrario do treści art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-