II SA/Lu 88/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku inwentarskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 [...] 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S.F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 [...] 2008 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1459/1 w M. S. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest budynek inwentarski o wymiarach 6,20 m x 24,30 m zlokalizowany na działce o obecnym numerze ewid. 1459/1 w M. S. w odległości 0,40 – 0,45 m od granicy z działką nr ewid. 14611. Oględziny, przeprowadzone w dniach 17 sierpnia 2007 r., 1 kwietnia 2008 r. oraz 13 sierpnia 2008 r. wykazały, że w ścianie budynku odbudowanej w 1980 r. znajdują się dwa otwory okienne, fragment ściany z wypełnieniem z desek oraz brama wjazdowa z betonowym podjazdem. Okap dachu jest wysunięty 10 cm poza linię ogrodzenia, a wody opadowe odprowadzane są na teren sąsiada. W protokole rozprawy administracyjnej z dnia 15 stycznia 2008 r. odnotowano, że budynek ten został wzniesiony w latach 1960-1970, a następnie odbudowany na starych fundamentach w latach 1979-80. Obecny właściciel (od 1984 r.) nie posiada wiedzy na temat pozwolenia na budowę. Urząd Gminy Księżpol nie posiada archiwizowanych akt wydanych pozwoleń na budowę, gdyż zostały one zniszczone (k.30 akt adm. I instancji). Przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed 1995 r. nie nakładały na inwestora w budownictwie indywidualnym obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy. W sytuacji braku dowodów na popełnienie samowoli budowlanej organ nie może działać na niekorzyść inwestora, a zatem organ nadzoru budowlanego uznał, że sporny obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Obecny przebieg granicy między działkami 1461/1 i 1459/1 ustalony został ugodą zawartą w dniu 24 kwietnia 2007 r. przeprowadzoną bez udziału właścicieli działki nr 1459/1, to jest K. i S. K., którym aktem notarialnym z dnia 10 września 1984 r. Rep. A Nr 1098/1984 przekazano gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła m.in. działka nr 1460 (Kw. nr 1501), na której znajdują się budynki: mieszkalny, obora, stodoła i sporny budynek inwentarski. Sprawa przebiegu granicy m.in. działki nr 1461 (obecnie 1461/1) i 1460 (obecnie 1459/1) jest przedmiotem nie zakończonego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (postanowienie Wójta Gminy Księżpol z dnia 31 sierpnia 2007 r. znak: RGZ.6314-4/2007). Z akt sprawy, a w szczególności z mapy zasadniczej KERG 483/2007 (k.15 akt adm. I instancji) wynika, że budynek gospodarczy usytuowany na działce nr 1460 nie jest usytuowany przy granicy z działką nr 1461. W świetle map geodezyjnych z okresu budowy organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że budynek pierwotnie wzniesiony w latach 60-tych ubiegłego wieku, został wykonany w odległości 0,40 -0,45 m od jego granicy. Skoro budynek inwentarski został odbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, to w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 82). W rozpatrywanej sprawie może mieć zastosowanie art. 66 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, ale stan przedmiotowego obiektu nie jest nieodpowiedni, ani nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Ponadto przepis ten nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, bo stanowiłoby to naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. W powyższej sytuacji brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił w skardze, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu m.in. o treść mapy KERG 483/07, która to mapa jest niezgodna z pozostała dokumentacją geodezyjną, do której organ się nie odniósł, nie ma informacji o skali, w jakiej została wykonana, nie jest opatrzona datą, ani adnotacją o zgodności z oryginałem. Skarżący podniósł, że granica między działkami 1459 – 1461 przebiega obecnie w tym samym miejscu, co w latach 60-tych. W ocenie skarżącego budynek jest usytuowany w odległości około 0,45 m od granicy działki wskutek jego rozbudowy w 1980 r. i niemożliwym jest, aby pozwolenie na budowę dopuszczało takie jego parametry, to jest usytuowanie okien w ścianie od granicy, wysunięcie dachu poza granicę i odprowadzanie wód na sąsiednią działkę. Są one wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem skarżącego obecnym właścicielem działki nr 1459 (od 24 kwietnia 2007 r. nr 1459/1) jest S. S. wnuk M. S.. W ocenie skarżącego w sprawie nie powinien być stosowany przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., lecz art. 51 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę również takie naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję, które nie zostały objęte skargą. Zaskarżona decyzja narusza prawo przede wszystkim z przyczyn nie podnoszonych w skardze. Decyzja zaskarżona utrzymuje w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 12 września 2008 r. umarzającą postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie. Przepis art. 105 § 1 kpa, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że w sprawie brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jeżeli strony takiego postępowania są zainteresowane, uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, to brak jest podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę postępowania administracyjnego nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Skarżący S. F., będący stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie, domagał się nałożenia na właścicieli budynku gospodarczego, usytuowanego w odległości około 0,45 m od jego działki nr ewid. 1461/1 obowiązku zlikwidowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie od strony granicy działki, naprawy cokołu budynku, z którego następują wycieki gnojówki na jego działkę oraz wykonania orynnowania dachu w sposób zabezpieczający zalewanie jego działki (k.2 akt adm. II instancji). Jeżeli prowadzące postępowanie administracyjne organy, po należytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uznały, iż zgłoszone przez skarżącego żądania nie mogą być uwzględnione, to powinny wydać merytoryczną decyzję odmawiającą nałożenia wnioskowanych obowiązków, a nie decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego, należy podnieść, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły należycie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 0,40 m – 0,45 m od granicy z działką skarżącego, a w ścianie od strony granicy znajdują się dwa otwory okienne oraz wrota wjazdowe z betonowym podjazdem. Wody opadowe z dachu odprowadzane są na działkę skarżącego, a ściana przy granicy jest w części drewniana i nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie zauważyły, że okoliczną istotną dla rozstrzygnięcia spawy jest data wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego oraz to, czy wybudowano go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji, gdy obiekt budowlany powstał w wyniku samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to z mocy art. 103 ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się do niego art. 48 ustawy, lecz przepisy dotychczasowe. Ocena, czy obiekt taki podlega rozbiórce dokonywana jest na gruncie przepisów ustawy dotychczasowej, to jest ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W ocenie Sądu stanowisko zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1979-1980 na podstawie pozwolenia na budowę, na starych fundamentach budynku wzniesionego w latach 60-tych, jest co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt sprawy, strony postępowania nie kwestionowały faktu prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie w latach 1979-1980. K. i S. K. określali te roboty mianem remontu, a skarżący S. F. mówił o przebudowie obiektu powodującej zbliżenie go do granicy działki. Żadna ze stron postępowania nie twierdziła jednak, iż inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organy orzekające w sprawie stanowisko swoje, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, argumentują wyłącznie faktem, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed 1995 r. nie nakładały na inwestora w budownictwie indywidualnym obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy, a z notatki służbowej sporządzonej 12 maja 2008 r. wynika, iż Urząd Gminy Księżpol nie posiada zarchiwizowanych pozwoleń na budowę z lat 1979-1980. Stwierdzenie takie jest nie do zaakceptowania jako sprzeczne z obowiązkiem wyjaśnienia przez organy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ nie może przy rozstrzyganiu sprawy działać całkowicie swobodnie lub samowolnie. Przepis art. 75 § 1 kpa obliguje organ, by jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (zasada prawdy obiektywnej). Dowodem takim są zarówno dokumenty, jak i oświadczenia stron, zeznania świadków, oględziny, opinie biegłych itd. Argumentacja zaskarżonej decyzji, co do budowy przedmiotowego budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę sprowadza się w istocie do paradoksalnego przyjęcia, że żaden z obiektów budowlanych zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie powstał jako samowola budowlana. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organy winny mieć także na uwadze, że obowiązujące przed dniem 1 stycznia 1995 r. przepisy techniczno-budowlane nie dopuszczały możliwości budowy obiektu w odległości 0,45 m od granicy działki i stawiały określone wymogi sytuowania otworów w ścianach oraz zachowania konstrukcji obiektu spełniającej zachowanie warunków bezpieczeństwa pożarowego. Winny zatem wyjaśnić przebieg granicy między działką skarżącego a działką, na której usytuowany jest sporny obiekt. Z ugody zawartej przed geodetą w dniu 24 kwietnia 2007 r. przez S. S., syna M. oraz S. i K. F. zdaje się wynikać, że przebieg granicy między ich działkami nie był sporny (k. 7 i 8 akt adm. I instancji). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezrozumiałe jest stwierdzenie, że ugoda ta zawarta została bez udziału właścicieli działki nr ewid. 1459/1 (dawniej nr 1460) K. i S. K., w sytuacji, gdy organ jednocześnie nie kwestionuje w toku całego postępowania administracyjnego, że właścicielem działki nr ewid. 1459/1 jest S. S., syn M.. Organ winien jednoznacznie wskazać, kto jest obecnie właścicielem działki, na której położony jest przedmiotowy budynek gospodarczy oraz kto jest właścicielem lub zarządcą tego budynku. Operując numerami ewidencyjnymi działek organ winien wskazać aktualną numerację albo również numerację poprzednio obowiązującą w taki sposób, aby nie rodziły się wątpliwości co do identyfikacji konkretnych działek gruntu. Za trafny należy uznać zarzut skarżącego, że powołana w zaskarżonej decyzji mapa zasadnicza KERG 483/2007 znajdująca się na k.15 akt adm. I instancji nie może przesądzać o lokalizacji spornego budynku. Skala w jakiej mapę tę wykonano (nie wskazana zresztą w legendzie), czyni odczyt usytuowania budynków mało precyzyjnym. Nie zawiera ona również danych pozwalających na określenie czasokresu jej sporządzenia. Z powyższych względów niezbędne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.