IV SA/Wa 351/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.),, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. G., A. G., B. C., S. W., A. P., B. P., C. G., A. Z., A. J., H. W., H. K., S. S., S. S., A. K., Z. S. i E. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżących: A. G., A. G., B. C., S. W., A. P., B. P., C. G., A. Z., A. J., H. W., H. K., S. S., S. S., A. K., Z. S. i E. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]12.2008 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].10.2008r. nie stwierdzającą nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "Młyn Motorowy" K. G.– C., ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż przedmiotowe postępowanie nacjonalizacyjne wszczęto w dniu [...].09.1946 r., a więc w ustawowym terminie, a orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r. zostało opublikowane w Monitorze Polskim z dnia [...].06.1948 r., nr [...], poz. [...]. Jako podstawę jego podjęcia wskazano art. 3 ust. 1 i 5 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 3.01.1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.), określanej dalej ustawą nacjonalizacyjną. W ocenie Ministra przejęte młyny zbożowe posiadały rzeczywistą zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczoną na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich, w myśl kryteriów art. 3 ust. 1 lit A, pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej. Integralną częścią orzeczenia o przejęciu było orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].12.1961 r., którym ustalono, że składniki majątkowe, objęte protokółem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu [...].09.1949 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa. W ocenie Ministra najbardziej wiarygodnymi dokumentami w niniejszej sprawie były: protokół zdawczo-odbiorczy z [...].05.1947 r. sporządzony przez przedstawicieli Ministra Aprowizacji i Handlu, ustalający zdolność przemiałową teoretyczną na 26,5 tony na dobę, a praktyczną na 16 ton na dobę oraz opinia biegłego inż. A. T. z dnia [...].02.1947 r., powołanego przez Wojewódzką Komisję do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w L., z której wynikało, że praktyczna zdolność przemiałowa młyna handlowego i gospodarczego na dzień [...].02.1946 r. wynosiła łącznie 21,44 tony na dobę. Minister dokonując oceny sporządzonej na jego zlecenie ekspertyzy mgr inż. A. O. z września 2007 r. uznał, iż nie ma ona pełnej wartości dowodowej, ponieważ podano w niej jedynie szacunkowe wielkości zdolności przemiałowej obu młynów, nie wskazując w jaki sposób je obliczono. Nadto wynika z niej zdolność przemiałowa rzędu 14,3 – 14,7 ton na dobę, a więc bardzo zbliżona do granicznej wielkości 15 ton na dobę. Analizując zaś przydatność środka dowodowego przedłożonego przez spadkobierców b. właściciela przejętych młynów, a mianowicie opinii biegłego sądowego A. S., w zakresie dobowej zdolności produkcyjnej młyna Minister zaznaczył, iż sporządzono ją na podstawie Księgi inwentarzowej tego przedsiębiorstwa z dnia [...].08.1941 r., a więc nie na datę wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Minister podkreślił, iż biegły inż. A. T. w swej opinii z 1947 r. obliczył zdolność przemiałową obu młynów (handlowego i gospodarczego) na podstawie norm przemiałowych podanych w instrukcji Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...].03.1946 r., a następnie rzeczywistą zdolność przemiałową po uwzględnieniu stopnia wydajności urządzeń przemiałowych, wynikający zarówno z zastosowanego w młynie sposobu prowadzenia przemiału, jak i stopnia zużycia maszyn. Odnosząc się do żądania zawartego we wniesionym odwołaniu o dopuszczenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka A. S., na okoliczność faktycznej zdolności przetwórczej przedmiotowego młyna w dacie jego upaństwowienia - Minister wyjaśnił, iż uznał ten wniosek dowodowy za niecelowy, bowiem dotyczył okoliczności już stwierdzonej innymi dowodami. We wniesionej skardze pełnomocnik spadkobierców byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 7, 8, 75 oraz 80 Kpa, zarzucając wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżących Minister uznał za wartościowe te dokumenty, które służą utrzymaniu jego tezy o rzeczywistej zdolności przemiałowej przejętego przedsiębiorstwa, młynów handlowego i gospodarczego przekraczającej przemiał zboża w ilości ponad 15 ton na dobę. Pełnomocnik zakwestionował w związku z tym pominięcie zgłoszonego przez niego wniosku dowodowego o dopuszczenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka A. S., na okoliczność faktycznej zdolności przetwórczej przedmiotowego młyna w dacie jego upaństwowienia. Wskazał nadto na bezzasadne pominięcie wyników ekspertyzy mgr inż. A. O. z września 2007 r., której to sporządzenie zlecił Minister. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących wyraził wątpliwość, czy rzeczywiście oba przejęte młyny handlowy i gospodarczy stanowiły jedno przedsiębiorstwo, skoro były prowadzone oddzielnie (młyn handlowy był dzierżawiony przez inne osoby, a właściciel prowadził jedynie młyn gospodarczy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki naruszyła przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] - w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...] - wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r., korzystającego z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia) jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy mieć na uwadze, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (orzeczenia). Minister zobowiązany był w niniejszej sprawie rozważyć, czy orzeczenie to, odnośnie przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa nie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, jak żądali tego wnioskodawcy. Z brzemienia przepisu 156 § 1 pkt. 2 części drugiej K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji (orzeczenia), ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej (orzeczenia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części ( por. m. in. wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać ustalenia poczynione przez Ministra za przedwczesne. W ocenie Sądu Minister nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które winny być wzięte pod uwagę w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Kwestię podstawową w niniejszym postępowaniu nadzorczym stanowiło ustalenie, czy przejęte przedsiębiorstwo pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...], zamieszczone w orzeczeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r., opublikowane w Monitorze Polskim z dnia [...].06.1948 r., nr [...], poz. [...] istotnie składało się łącznie z młyna handlowego oraz młyna gospodarczego, które poruszane były za pomocą jednego silnika na gaz ssany o mocy 130 KM, jak wynika z zachowanych dokumentów. Minister bez podania podstaw swego stanowiska przyjął, iż przedsiębiorstwo to stanowiły oba te młyny łącznie. Istnienie ich prawnej rozdzielności niewątpliwie, w sposób zasadniczy rzutowałoby na zdolność przemiałową przejętego przedsiębiorstwa. Wątpliwość w tym zakresie wyłania się wobec dzierżawienia młyna handlowego do [...].09.1939 r. przez B-ci H., jak wynika zaświadczenia z dnia [...].03.1947 r. Zarządu Miejskiego w C.. Następnie zaś młyn ten znalazł się pod komisarycznym zarządem niemieckim. Z informacji Izby Przemysłowo-Handlowej wynika, iż od [...].04.1946 r. funkcjonował jako spółka jawna, a wcześniej z dniem [...].02.1946 r. został objęty przymusowym zarządem państwowym. Wreszcie został upaństwowiony. Młyn gospodarczy natomiast, o znacznie mniejszej mocy przemiałowej do [...].09.1939 r. pozostawał we władaniu współwłaścicieli. Od grudnia 1945 r. nie był prowadzony i stał nieczynny, jak wynika z odwołania od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z dnia [...].07.1947 r. Po przejęciu go na rzecz Państwa również nie był czynny. We wspomnianym uprzednio odwołaniu ówczesny pełnomocnik współwłaścicieli młyna podnosił, iż wniosek o upaństwowienie, sporządzony w myśl § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.01.1947 r., a więc dokładnie precyzujący przedmiot przedsiębiorstwa, dotyczył jedynie młyna handlowego, a nie obu młynów. Do przejęcia obu doszło zaś na skutek błędnego rozeznania przez biegłego ich stanu prawnego, co ten przyznał w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...].07.1947 r. Pełnomocnik powołał się wówczas także na protokół przejęcia młyna motorowego z dnia [...].05.1946 r. przez Państwowe Zjednoczenie Przemysłu Młyńskiego i podniósł, iż nie zawiera w swej treści maszyn z młyna gospodarczego, a jedynie z młyna handlowego. Dalej zaś wywiódł, odwołując się do opinii biegłego inż. A. T. z 1947 r., iż skoro ustaloną zgodnie z instrukcją Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów zdolność przemiału dla młyna handlowego ustaloną na 17,31 ton na dobę należy obniżyć o 25%, a więc urealnić zgodnie z sugestią biegłego (wyrażoną na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z dnia [...].03.1947 r.), to wyniesie ona dla tego młyna 12,99 ton zboża na dobę, co wyklucza możliwość jego przejęcia w trybie nacjonalizacji, jak wówczas argumentował. Jak wynika z przytoczonych dokumentów, wobec braku odniesienia się do tej kluczowej kwestii przez Główną Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw (postanowienie z [...].02.1948 r.), wymagała ona ustalenia w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Gdyby bowiem podnoszone wówczas zarzuty były uzasadnione, to istniałyby podstawy do stwierdzenia, iż to orzeczenie o przejęciu, odnośnie przedmiotowego przedsiębiorstwa przemysłu zbożowego podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Zasadniczym bowiem zagadnieniem, które w pierwszym rzędzie winno być rozważone przez Ministra pozostaje ustalenie, czy przedsiębiorstwo pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...] obejmowało jeden młyn, czy też oba. Zagadnienie to pozostało poza zakresem ustaleń Ministra Gospodarki poczynionych w niniejszej sprawie, mimo iż dla kwestii ewentualnej nieważności przejęcia ma kluczowe znaczenie. Zlecając sporządzenie opinii rzeczoznawcy mgr inż. A. O. Minister zwrócił się m. in. o ustalenie, czy oba młyny stanowiły jedno, czy dwa oddzielne pod względem organizacyjnym, funkcjonalnym i gospodarczym przedsiębiorstwa. W swej opinii biegły ten wyjaśnił, iż ze względów technologicznych, funkcjonalnych i lokalizacyjnych młyn handlowy mógł stanowić oddzielne od młyna gospodarczego przedsiębiorstwo. W tym stanie rzeczy, dokonując wnikliwej analizy zgromadzonych materiałów dowodowych, Minister winien był ustalić, czy z punktu widzenia prawnego na przejęte przedsiębiorstwo pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...] składały się oba te młyny, czy też tylko jeden z nich. Następnie, stosownie do poczynionych ustaleń dokonać oceny, czy zdolność przemiałowa tego przedsiębiorstwa w sposób oczywisty nie mogła spełniać norm pozwalających na przejęcie tego przedsiębiorstwa w drodze nacjonalizacji. Brak dokonania precyzyjnych ustaleń w tym zakresie czyni przedwczesnym podjęte przez Ministra Gospodarki rozstrzygnięcie. Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż wynikająca z opinii biegłego, nieznacznie mniejsza zdolność przemiałowa tego przedsiębiorstwa niż owa, wynikająca z art. 3 ust. 1 lit A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej zdolność przemiałowa powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczona na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich - nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, iż orzeczenie to w kwestionowanym zakresie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 7 oraz 8 Kpa, jak trafnie zarzucił pełnomocnik skarżących. W ocenie Sądu Minister Gospodarki dopuścił się także naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6 Kpa. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające tym wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają wniesionych żądań. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie od oczekiwanego przez nią, to przyczyną tego są istotne powody. Wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu prowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt. 2 sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu.