II OSK 794/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 517/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z. B. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni na wniosek Z. B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w Bochni. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2008 roku organ I instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz zobowiązał inwestorów – E. i P. D. do przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. W wykonaniu tego obowiązku Inwestorzy przedłożyli w wymaganym terminie ekspertyzę lokalizacji budynku mieszkalnego wraz z garażem i wiatą garażową, usytuowanego na dz. nr [...] w Bochni, przy ul. [...]. Autor ekspertyzy technik budowlany M. B. stwierdziła w niej, iż inwestor zmienił lokalizację obiektu przybliżając go do granicy działki nr [...] w następujący sposób: a) słup północno-zachodni wiaty został przybliżony o 0,50 m i znajduje się w odległości 2,5 m od granicy z działką nr [...]; b) słup północno-wschodni wiaty został przybliżony o 0,60 m i znajduje się w odległości 2,7 m od granicy z działką nr [...]; c) szerokość okapu dachu wzdłuż granicy z w/w działką wynosi 1,05 m (w projekcie szerokość ta winna wynosić 0,80 m). W konkluzji uznano, że powyższe stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projektant uznała, iż wiata garażowa nie jest budynkiem i nie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ekspertyzie wskazano również, że przesunięcie budynku mieszkalnego wraz z garażem i wiatą nie spowoduje zaciemnienia na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak: [...], opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 31 grudnia 2008 roku. Od powyższej decyzji odwołała się Z. B. żądając m.in. doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego budynku w jego części usytuowanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...]. Ponadto odwołująca podniosła, iż w/w inwestycja zacienia jej ogród oraz że pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się i uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Odwołująca się zarzuciła PINB w Bochni opieszałość w prowadzeniu postępowania, gdyż zgłaszane przez nią w początkowej fazie budowy w organie administracji informacje dotyczące nieprawidłowości w lokalizacji w/w inwestycji, nie zostały uwzględnione przez PINB. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 roku, Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał inwestorów E. i P. D. do sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 31 kwietnia 2008 roku. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązując inwestorów do przedłożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany, jednakże zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który znajduje odpowiednie zastosowanie do zmian projektu budowlanego, inwestor winien przedłożyć projekt zamienny w czterech egzemplarzach, nie zaś w 3, jak to zostało określone w osnowie zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, iż termin do wykonania określonego w w/w decyzji obowiązku upłynął z dniem 31 grudnia 2008 roku, organ odwoławczy zmienił zaskarżoną decyzję w w/w zakresie. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu, organ II instancji podniósł, iż organy nadzoru budowlanego przy ocenie oddziaływania obiektu budowlanego na działki sąsiednie zobligowane są kierować się sformułowanymi w przepisach techniczno-budowlanych wymogami w w/w zakresie, nie zaś subiektywnymi odczuciami stron. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów strony skarżącej odnośnie do braku zapewnienia jej przez organ I instancji udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał, iż odwołująca się była informowana o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z gromadzonym materiałem dowodowym (zawiadomienie dnia 7 kwietnia 2008 roku – karta nr 3 akt sprawy I instancji) oraz o podejmowanych przez PINB czynnościach (zawiadomienie o kontroli z dnia 7 kwietnia 2008 roku – karta nr 4 akt sprawy I instancji). Doręczono jej również wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Art. 10 k.p.a. obliguje organy prowadzące postępowanie do zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, natomiast o uczestniczeniu bądź nie uczestniczeniu w postępowaniu strona decyduje sama, zgodnie ze swoją wolą rozporządzając przysługującymi jej uprawnieniami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. B. podnosząc, że nie jest prawdą, jak wynika z zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 5,57 m od granicy z jej działką. Skarżąca zarzuciła organom administracyjnym pominięcie okoliczności, iż do w/w budynku przylega garaż, stanowiący z nim całość (jedno pokrycie dachowe) i pozostający w odległości 1, 60 m od granicy. Budynek ten nie jest w ocenie skarżącej wiatą. Skarżąca domaga się "przerobienia" w/w garażu zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca podniosła również zarzuty odnośnie do sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej autorstwa M. B. oraz przewlekłości i stronniczości w prowadzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na wspomnianą ekspertyzę organ odwoławczy wskazał, iż zmiana lokalizacji spornego obiektu nie wprowadza, w myśl przepisów szczególnych, ograniczeń w zagospodarowaniu działki strony skarżącej. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 517/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 7, 77, 80 k.p.a.) a naruszenie to miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego, orzekające w sprawie, prowadziły postępowanie zmierzające do ustalenia czy sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego oraz, czy istnieje możliwość legalizacji wykonanych w takich warunkach prac budowlanych, czy też, dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, konieczne jest dokonanie odpowiednich czynności (w skrajnych przypadku rozbiórki obiektu w całości lub w części). Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Co do zasady postanowienie takie traci z mocy prawa ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Jednakże zgodnie z art. 51 ust. 7 ww. ustawy, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odpowiednie stosowanie w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zakończono oznacza zatem, iż wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 nie poprzedza wydanie postanowienia (byłoby to bezcelowe), a nadto nie jest ono ograniczone ww. terminem. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1. samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2. samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem postępowania naprawczego nie jest zatem doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa, jednakże realizowanego na podstawie tegoż pozwolenia. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych, a także wymagań sztuki budowlanej. Dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem – obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Organy administracji winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny, a załatwiając sprawę mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także wzgląd na wykonalność decyzji administracyjnej (zasady prawdy obiektywnej, przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów administracji było w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił oraz, które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a następnie czy odstępstwa te stanowią przesłankę do zastosowania trybu legalizacyjnego, tzn. czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w całości lub określonej części, czy też nie i dlaczego. Zobowiązanie inwestora przez właściwy organ do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych musiałoby mieć na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż inwestorzy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Bochni, dokonali w trakcie budowy odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w/w obiektu, a polegających na zmianie jego lokalizacji względem granic działki. Dali tym samym wyraz lekceważeniu obowiązującego prawa oraz aktów wydawanych przez uprawnione do tego organy państwa. Samowolnie odstąpili od zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę lokalizacji realizowanego budynku. Dlatego też organy państwa winny w sposób szczególnie dokładny stwierdzić, czy owo istotne odstępstwo od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę mieści się jeszcze w granicach prawa, czy też należy podjąć działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organy państwa dopuszczają do usankcjonowania stanu niezgodnego z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym. Organy administracji dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przygotowanej ekspertyzy przedmiotowego budynku uznały, iż zmiana lokalizacji obiektu nie wprowadza, w myśl przepisów szczególnych, ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej (nr [...] w Bochni). Tym samym stwierdzono, iż brak jest podstaw do nakazywania inwestorom wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ze znajdującej się w aktach ekspertyzy autorstwa technika budowlanego Marii Błaszczyk, stanowiącej główny dowód w sprawie, wynika, iż inwestor zmienił lokalizację obiektu przybliżając go do granicy działki nr [...] w następujący sposób: a) słup północno-zachodni wiaty został przybliżony o 0,50 m i znajduje się w odległości 2,5 m od granicy z działką nr [...]; b) słup północno-wschodni wiaty został przybliżony o 0,60 m i znajduje się w odległości 2,7 m od granicy z działką nr [...]; c) szerokość okapu dachu wzdłuż granicy z w/w działką wynosi 1,05 m (w projekcie szerokość ta winna wynosić 0,80 m). Ponadto w ocenie autora ekspertyzy "wiata garażowa" nie jest budynkiem i nie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z części rysunkowej projektu zamiennego wynika, iż zarówno garaż jak i wiata stanowią integralną część przedmiotowego budynku (jedno pokrycie dachowe). Bezkrytyczne przyjęcie przez organy administracji stanowiska zawartego w przedłożonej im ekspertyzie, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze to organy administracji są obowiązane do stwierdzenia, czy doszło do istotnych odstępstw przy realizacji obiektu budowlanego – ten fakt w przedmiotowej sprawie jest wykazany i nie budzi wątpliwości. Po drugie to organy (a nie biegły w sporządzonej ekspertyzie) mają określić, czy owe istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie ustalenia organów administracji obu instancji są całkowicie błędne. Sąd stwierdził, że zadaniem organów administracji jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a nie badanie czy planowana inwestycja oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie. Art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje przy legalizacji i ocenie prawidłowości zrealizowanego obiektu budowlanego (zakresu odstępstw) przesłanki "wpływu" (negatywnego wpływu) inwestycji na działki sąsiednie. Słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, iż organy administracji zobligowane są kierować się sformułowanymi w przepisach prawa (w tym przepisach techniczno – budowlanych) wymogami, które mają charakter obiektywny, nie zaś subiektywnymi odczuciami stron. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z "wiatą". W konsekwencji negatywnie należy ocenić błędne przyjęcie przez organy administracji (za wnioskami przedłożonej ekspertyzy), iż istotne odstępstwo dotyczy "wiaty". Z zebranego w sprawie materiału faktycznego niezbicie wynika, że zadaszenie, które powinno być przedmiotem postępowania "naprawczego" (zmierzającego do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) jest integralną częścią wzniesionego budynku. Świadczy o tym chociażby jednolita struktura więźby dachowej i pokrycia dachowego. Nie jest to zatem "wiata", rozumiana jako odrębny (samodzielny, niezależny od obiektu, do którego został dobudowany) obiekt budowlany. Tak też powinny to ujmować organy administracyjne, a nie błędnie (za przedłożoną ekspertyzą) kwalifikować jako "wiatę". W konsekwencji organy powinny nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, wskazać należy, iż przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii bezkrytycznie przyjmując wyniki przedmiotowej ekspertyzy. Sąd wskazał, że w "Słowniku języka polskiego" (PWN) wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 roku, Nr 112, poz. 1316) wydane na podstawie upoważnienia ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Ustawa o statystyce publicznej służy wprawdzie innym celom niż przepisy prawa budowlanego i może w tej sytuacji mieć tylko posiłkowe znaczenie. Rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione". Zdaniem Sądu, w orzecznictwie podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wskazano wyżej jest to część budynku poprzez powiązanie z nim jednolitą więźbą dachową i pokryciem dachowym. Sąd stwierdził, że nawet, gdyby przyjąć za organami administracyjnymi stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z częścią obiektu budowlanego, lecz z samodzielną "wiatą", to należałoby odnieść się do funkcji, jaką ma ona pełnić (na jaki cel ma być ona wykorzystywana). Problem ten jest szczególnie trudny do precyzyjnego określenia, gdy przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie nad miejscem postojowym dla samochodu osobowego. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, a także przedłożony projekt zamienny, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują, iż owo zadaszenie ma być ochroną dla parkowanego tam samochodu osobowego przed warunkami atmosferycznymi. Zdaniem Sądu, nawet gdyby nie zgodzić się z wyżej przytoczoną argumentacją, to niewątpliwie uznać należy, iż mamy do czynienia, co najmniej z zadaszeniem (wiatą) nad miejscem postojowym. Wówczas w myśl § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – "w przypadku 4 stanowisk włącznie". Wprawdzie brzmienie tego przepisu jest nieco nieprecyzyjne z uwagi na użycie słów: "w przypadku 4 stanowisk włącznie", zamiast: "w przypadku do 4 stanowisk włącznie", jednak brak przyimka "do" nie oznacza, zdaniem Sądu, jak to sugeruje skarżący, że przepis ten dotyczy wydzielonych miejsc postojowych jedynie dla 4 samochodów osobowych. Użyte w tym przepisie słowo "włącznie" oznacza "partykułę włączającą do zakresu charakteryzowanej w zdaniu całości jej ostatni element" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 469). Zdaniem Sądu, nie ulega więc wątpliwości, że § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dotyczy dopuszczalnej odległości od sąsiedniej działki budowlanej wydzielonych miejsc postojowych dla 1, 2, 3 lub 4 samochodów osobowych. Sąd wskazał, że powołany wyżej przepis zmieniony został z dniem 8 lipca 2009 roku przez § 1 pkt 5 lit. "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461). Przepis ten obecnie uzyskał brzmienie: "3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie". Uzupełnienie treści tego przepisu o przyimek "do" nie oznacza jednak, iż dopiero od tej daty przepis ten obejmuje oprócz wydzielonych miejsc postojowych dla 4 samochodów osobowych również wydzielone miejsca postojowych dla 1, 2 i 3 samochodów osobowych. Zmiana ta jedynie doprecyzowuje nieścisły zwrot zawarty w omawianym przepisie. Sąd stwierdził, iż z przedłożonego projektu zamiennego w przedmiotowej sprawie wynika, że zadaszone miejsce ("wiata") ma wymiary 2,6 m x 5,81 m, a więc spełnia przewidziane prawem minimalne wymogi dla miejsca postojowego (2,3 m x 5 m – § 21 cytowanego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie odległość przedmiotowej inwestycji od granicy z działką nr [...] liczona jest od usytuowania ściany garażu wbudowanego (ok. 5,44 m). Jednak rzeczywiste usytuowanie budynku względem granicy z działką nr [...], liczona od zadaszenia ("wiaty" pełniącej funkcję garażu) tj. ok. 2,5 m i 2,7 m, pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, a przede wszystkim z § 12 (ewentualnie § 19 ust. 2 pkt.1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...), który stanowi, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: a) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, b) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatem brak jest przesłanek do zaakceptowania usytuowania omawianego budynku w odległości ok. 2,5 m (2,7m) od granicy działki sąsiedniej, według akt sprawy nie istnieje bowiem na niej budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych usytuowanych w odległości 1,5 m od granicy, jak też nie wydano pozwolenia na budowę tak usytuowanego budynku. Nie zachodzi w sprawie przypadek, o jakim mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia w brzmieniu na dzień orzekania przez organ II instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł tego problemu przyjmując, iż zmiana lokalizacji spornego obiektu nie wprowadza, w myśl przepisów szczególnych, ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Jednocześnie nie dokonano analizy ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego stanu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 51 ust.1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego i procesowego - art. 7, 77, 80 i 107 ust. 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu organy administracji powinny ocenić, czy w świetle przepisów obowiązujących na dzień ponownego orzekania, obiekt budowlany (jego część) będący przedmiotem postępowania narusza je, a jeżeli tak nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł P. D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) § 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, iż wybudowany budynek nie spełnia warunków wskazanych w powyższym rozporządzeniu w zakresie minimalnej odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, 2) art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że organy administracji powinny nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe uznanie, że budowla objęta projektem zamiennym, nie jest wiatą lecz częścią budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w Bochni, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego po stronie północnej budynku obiekt jest "wiatą", do której nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wiata jest pomieszczeniem naziemnym, nie obudowanym ścianami ze wszystkich stron. Najistotniejszą cechą wiaty jest więc zadaszenie i brak ścian ze wszystkich stron. Wiata powinna być przy tym budowlą samodzielną, co nie oznacza braku jakiegokolwiek powiązania z budynkiem położonym obok wiaty, w tym w zakresie więźby dachowej lub pokrycia dachowego. Zaprojektowanie jednolitej więźby dachowej i pokrycia może być bowiem podyktowane walorami. Samodzielność wiaty powinna być rozumiana, jako samodzielność o charakterze funkcjonalnalnym, która przejawia się w odmiennym przeznaczeniu tej budowli od przeznaczenia budynku zrealizowanego obok. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ponieważ wiata nie jest budynkiem, nie mają do niej zastosowania wymogi wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nad wiatą nie zostało wykonane jakiekolwiek pomieszczenie dostępne z budynku mieszkalnego, które świadczyłoby o funkcjonalnym powiązaniu budynku z wiatą. Wiata jest też oddzielona od budynku ścianą spełniającą warunki przeciwpożarowe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istotne wątpliwości budzi stwierdzenie Sądu I instancji, że zrealizowany obiekt spełnia wymogi uznania go za zadaszenie nad miejscem postojowym. O przeznaczeniu wiaty nie może bowiem decydować wrysowanie przez projektanta w projekcie zamiennym samochodu osobowego zaparkowanego w obrębie wiaty. Wiata ma bowiem służyć wyłącznie ochronie niektórych przedmiotów użytku domowego przed warunkami atmosferycznymi, a nie jako miejsce postoju samochodu osobowego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że z art. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie należało opowiedzieć się za stosowaniem w postępowaniu administracyjnym zakazu rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Zasada taka nie jest wprawdzie wyraźnie sformułowana w przepisach k.p.a., jednak można ją wyprowadzić z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest wyrazem rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów prawa, która narusza prawo inwestora do zabudowy nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. W szczególności Sąd I instancji dokonał błędnej i niekorzystnej dla inwestora interpretacji pojęcia "wiata". Konsekwencją tego było uznanie, iż inwestycja narusza § 12 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalszą z kolei konsekwencją stanowiska Sądu I instancji było błędne uznanie, iż bezzasadnie zobowiązano inwestorów jedynie do przedłożenia projektu zamiennego, bez obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, co skutkowało naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Błędne jest również, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska zawartego w ekspertyzie, z której wynikało, że zrealizowana została "wiata" nie będąca częścią budynku. Organy administracji dokonały bowiem analizy treści opinii i uznały zawarte w niej za prawidłowe. Przyjęcie stanowiska biegłego było więc rezultatem dokonania przez organy administracji odmiennej niż Sąd I instancji interpretacji pojęcia wiata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) opiera się na założeniu, że obiekt znajdujący się po północnej stronie budynku jest wiatą oraz na założeniu, że obiekt ten nie jest zadaszonym miejscem postojowym. Tylko przy takim założeniu wymienione wyżej przepisy nie miałyby zastosowania do tego obiektu. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wiata". Zasadnie w tej sytuacji Sąd I instancji odwołał się do definicji słownikowej oraz do definicji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Z definicji słownikowej wynika, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym. Z kolei z definicji zawartej w przytoczonym wyżej rozporządzeniu wynika, że wiata to szczególny rodzaj budynku, który stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego definicje te nie są na tyle precyzyjne, by można było z całą stanowczością stwierdzić, że obiekt znajdujący się po północnej stronie budynku nie jest wiatą. Powiązanie z budynkiem poprzez wspólną więźbę dachową oraz pokrycie dachowe nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania tego obiektu, jako wiaty. Wiata może bowiem przylegać do budynku, jak również w takim przypadku może mieć wspólny dach z budynkiem, gdyż jest to rozwiązanie racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Nie ulega natomiast, zdaniem Sądu, wątpliwości, że obiekt ten jest zadaszonym miejscem postojowym dla samochodu osobowego. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przesądza o tym treść przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, z którego wynika, że zadaszenie ma być ochroną dla parkującego pod nim samochodu osobowego. Twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż treść projektu nie przesądza o tym, że zadaszenie jest miejscem postojowym samochodu, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne. Inwestorzy zamówili u architekta projekt budynku i nie kwestionowali jego treści. Gdyby zadaszenie nie miało być miejscem postojowym, to nic nie stało na przeszkodzie, by zwrócić uwagę projektantowi, że niewłaściwie wskazał planowaną funkcję zadaszenia. Zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego w kształcie przedstawionym przez inwestorów skutkowałoby dopuszczalnością wykorzystywania zadaszenia, jako miejsca postojowego dla samochodu. Jeśli rzeczywiście intencją inwestorów nie jest używanie zadaszenia, jako miejsca postojowego pojazdu, to stanowisko to winno znaleźć odzwierciedlenie w zamiennym projekcie budowlanym, a nie w gołosłownych deklaracjach, że wiata będzie służyć "ochronie niektórych przedmiotów użytku domowego przed warunkami atmosferycznymi". Wobec faktu, iż obiekt znajdujący się po północnej stronie budynku jest zadaszonym miejscem postojowym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że mają do niego zastosowanie wymogi wynikające z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których to wymogów obiekt ten nie spełnia. Zasadnie też w tej sytuacji Sąd uznał, że zadaszone miejsce postojowe nie spełnia wymogów wynikających z tego przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym na datę wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji. Znajduje się ono w odległości około 2,5 m i 2,7 m od granicy sąsiedniej działki, podczas gdy zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia powinna być to odległość co najmniej 7 m. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji powinny przed zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niedopuszczalne jest bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przewidującego rozwiązania, które naruszają prawo. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wskazane wyżej wymogi. To, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał obiekt znajdujący się po północnej stronie budynku za wiatę jest kwestią zastosowania prawa materialnego a nie kwestią prawidłowości sporządzonego przez Sąd uzasadnienia wyroku. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Organy administracji właściwie uzasadniły też wydawane w sprawie decyzje. Istotą sprawy nie było nienależyte wyjaśnienie przez organy administracji wszystkich niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, tylko naruszenie prawa materialnego poprzez zaakceptowanie dopuszczalności istnienia zadaszonego miejsca postojowego dla samochodu osobowego w odległości od granicy z sąsiednią działką sprzecznej ze wskazanym już wcześniej § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezasadne stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż w sprawie istniały przesłanki do uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia przez organy administracji prawa materialnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.