II GSK 782/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 250/09 w sprawie ze skargi N.W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 250/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W. ustaliła, że skarżący otrzymał z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 190 punktów, a zatem w myśl art. 75i ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), zwanej dalej: Prawem o adwokaturze, uzyskał pozytywny wynik z egzaminu konkursowego. W związku z powyższym uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. wpisała N.W. na listę aplikantów adwokackich tej Izby. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze sprzeciwił się powyższemu wpisowi. W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skarżący odpowiedział prawidłowo jedynie na 189 pytań, a zatem uzyskał z egzaminu konkursowego wynik negatywny. Komisja Egzaminacyjna błędnie zakwalifikowała odpowiedź "B" na pytanie nr 211 jako prawidłową, zamiast wskazaną w kluczu odpowiedzi jako prawidłową odpowiedź "C". W skardze na powyższą decyzję N.W. zarzucił naruszenie art. 75 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 65 pkt 1 – 3 Prawa o adwokaturze polegające na stwierdzeniu, że uchwała z dnia [...] września 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy podstawą sprzeciwu może być wyłącznie niespełnienie przesłanek określonych w ww. przepisach. Zarzucił też naruszenie art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., to jest podważenie ostatecznej decyzji Komisji Egzaminacyjnej, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził prawidłowej analizy testu i nie wziął pod uwagę pytań testowych nr 82, 109, 186 i 204, na które odpowiedź - wobec ich wadliwej konstrukcji - powinna być skarżącemu zaliczona jako poprawna. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej bada spełnienie warunków wpisu na listę aplikantów. Zdaniem organu wszystkie pytania, w tym również kwestionowane przez skarżącego o numerach: 82, 109, 186 i 204 zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź (wskazana w kluczu odpowiedzi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd powołując się na zasady naczelne postępowania administracyjnego stwierdził, że organ ma obowiązek w sposób dokładny wyjaśnić stan faktyczny sprawy i wszechstronnie ocenić zebrany materiał dowodowy, a w uzasadnieniu ustosunkować się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym wymogom. Minister Sprawiedliwości rozważając wniesienie sprzeciwu uprawniony jest do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki wpisu na listę aplikantów, określone w art. 65 pkt 1-3 oraz w art. 75 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Organ ten ocenia, czy osoba ubiegająca się o wpis uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego i nie może ograniczać się tylko do sprawdzenia, czy nie doszło do pomyłki Komisji Egzaminacyjnej przy ustalaniu wyniku egzaminu. Przed wydaniem decyzji o sprzeciwie wobec wpisu, powinien dokonać wszechstronnej analizy wyniku egzaminu, w tym prawidłowości zredagowania pytań testowych z punktu widzenia wymogów określonych w art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, mając na względzie, że niedopuszczalne jest konstruowanie pytań, na które istnieje możliwość udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości przeprowadził jedynie formalną kontrolę wyniku egzaminu stwierdzając, że N.W. odpowiedział prawidłowo na 189 pytań, gdyż Komisja Egzaminacyjna błędnie zakwalifikowała odpowiedź na pytanie nr 211, jako poprawną. Nie dokonał natomiast oceny wyniku egzaminu, pod kątem prawidłowości zredagowania pytań testowych i nie rozważył, czy nie zachodzą podstawy do uznania za prawidłowe odpowiedzi na niektóre pytania testu, mimo ich niezgodności z kluczem odpowiedzi. Wadliwość sformułowania niektórych pytań mogłaby bowiem prowadzić do uznania, że skarżący spełnia warunki do uzyskania wpisu na listę aplikantów adwokackich. Minister Sprawiedliwości nie wykazał więc w sposób dostateczny zasadności wniesienia sprzeciwu w tej sprawie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż według uchwały z dnia 26 września 2008 r. skarżący uzyskał pozytywny wynik z egzaminu, natomiast według ustaleń Ministra Sprawiedliwości uzyskał jeden punkt mniej od minimum określonego w art. 75i ust. 3 Prawa o adwokaturze. Rozważanie pozostałych zarzutów skargi na tym etapie postępowania, Sąd I instancji uznał za przedwczesne. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, ograniczając się jedynie do formalnej analizy karty odpowiedzi zdającego, nie zaś do merytorycznej analizy pytań egzaminacyjnych i nie uzasadnił decyzji w sposób zgodny z przepisami. Uzasadniając powyższe zarzuty organ stwierdził, że jednym z warunków wpisu na listę aplikantów adwokackich jest uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego, a tego skarżący nie spełnił. Organ nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że obowiązek odniesienia się do prawidłowości dotyczy wszystkich pytań testowych. Skoro organ dokonał analizy testu i karty odpowiedzi, czego nie kwestionował Sąd, to oznacza, że sprawdził prawidłowość wszystkich pytań testowych. Podniósł nadto, że w grudniu 2008 r. oceniał poprawność pytań egzaminacyjnych w sprawach kilkuset zdających na aplikację i nie stwierdził wadliwości któregokolwiek z pytań, zatem zbędne było szczegółowe odnoszenie się do poprawności każdego pytania w tej sprawie. Analiza karty odpowiedzi doprowadziła natomiast do ujawnienia błędnej kwalifikacji jako poprawnej odpowiedzi skarżącego na pytanie nr 211, co skutkowało ustaleniem negatywnego wyniku egzaminu konkursowego. Zdaniem organu, postępowanie w tej sprawie nie naruszało wymogów procedury określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób przekonujący wyjaśnił zasadność wniesienia sprzeciwu, z uwagi na błędną kwalifikację odpowiedzi na pytanie nr 211. Nie naruszył zatem wymogów uzasadnienia decyzji, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym organ stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną N.W. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Podstawę prawną wyroku Sądu I instancji stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie zbadał i nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności uzasadniających wniesienie sprzeciwu wobec wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich. Poprzestał bowiem na stwierdzeniu, że skarżący udzielił nieprawidłowej odpowiedzi na pytanie testowe nr 211, w rezultacie uzyskał jedynie 189 punktów, a więc wynik jego egzaminu konkursowego był negatywny. Minister Sprawiedliwości nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia wymogów procedury, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji wadliwego ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Stwierdzenie, czy kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, musi zostać poprzedzone przedstawieniem zasad dotyczących postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich, określonych w ustawie Prawo o adwokaturze. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 2 Prawa o adwokaturze "Aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego". Stosownie do art. 75 ust. 3 zdanie pierwsze "Wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej (...)". W myśl art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Stosownie do art. 75i ust. 3 "Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów". Należy podkreślić, w ustawa Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia przez Komisję Egzaminacyjną uchwały o wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką ([...] września 2008r.) i wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o sprzeciwie ([...] grudnia 2008r.) nie określała podstaw oceny merytorycznej odpowiedzi udzielonych w testach egzaminacyjnych, w ramach egzaminu na aplikację adwokacką. Rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią art. 69 ust. 1 Prawa o adwokaturze "Okręgowa rada adwokacka zawiadamia w terminie 30 dni Ministra Sprawiedliwości o każdej uchwale o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, jak i o odmowie wpisu". Stosownie do treści ust. 2 "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej". Mimo że decyzja o sprzeciwie nie jest podejmowana w zwykłym postępowaniu administracyjnym lecz w postępowaniu nadzorczym, to jednak ustawa Prawo o adwokaturze nie wyłącza stosowania do tego postępowania podstawowych zasad procedury administracyjnej, określających obowiązki organu prowadzącego postępowanie. Jednym z fundamentalnych założeń tego postępowania, wyrażonych wprost w przepisach, których naruszenie stwierdził Sąd I instancji, jest obok zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jego wnikliwa analiza i ocena (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wyrażenie jej w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym, zakończonym spornym sprzeciwem, zdaniem Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości tych wymagań nie spełnił. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Organ uzasadnił bowiem wniesienie sprzeciwu błędem Komisji Egzaminacyjnej co do oceny odpowiedzi na pytanie nr 211 testu N.M.W. W uzasadnieniu decyzji – sprzeciwu wyjaśnił, że doszedł do tego przekonania na podstawie analizy testu i karty odpowiedzi (tzw. "klucza odpowiedzi"). Wynika z tego, że organ zweryfikował poprawność odpowiedzi udzielonych w teście egzaminacyjnym badając wyłącznie ich zgodność z owym "kluczem odpowiedzi". Powiedziano już wyżej, że ustawa Prawo o adwokaturze nie przewiduje takiego narzędzia, czy kryterium oceny testów egzaminacyjnych. W konsekwencji Minister posługując się wyłącznie kartą odpowiedzi (kluczem) nie odniósł się do innych odpowiedzi udzielonych w teście, które, nie oceniane wyłącznie według klucza, wymagałyby weryfikacji z punktu widzenia wiedzy prawniczej. Sądowi są bowiem znane z urzędu przypadki stwierdzenia przez sądy administracyjne nieprawidłowości w sformułowaniach niektórych pytań w tym teście, np.: nr 82 i 186 (skarżący kwestionował je również w skardze do Sądu I instancji). Zostały one potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach : z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 975/09 - pytanie nr 186, z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 57/10 - pytania nr 82 i 186, z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II GSK 836/09 - pytanie nr 186). W orzeczeniach tych NSA podkreślał, że określona w art. w art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze reguła testu jednokrotnego wyboru wyklucza zamieszczanie w testach pytań nieprecyzyjnie sformułowanych, a więc takich które stwarzają możliwość udzielenia więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi. Pytania zawarte w teście muszą być jasne, precyzyjne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Nie mogą dotyczyć kwestii spornych w orzecznictwie lub doktrynie, takich które są rozstrzygane w różny sposób i żadne z tych rozstrzygnięć nie jest wystarczająco reprezentatywne. Pytania nie mogą być również tak formułowane, że udzielenie na nie prawidłowej odpowiedzi wymaga przyjęcia dodatkowych założeń albo odniesień. Minister nie zajmował się tymi kwestiami, nie weryfikował pod względem merytorycznym poprawności pytań testowych ani też poprawności propozycji odpowiedzi zawartych w owym "kluczu" odpowiedzi. Dał temu wyraz w decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. i wynika to ze skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.