I SA/Wa 1867/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2007 r. P. R. wystąpił o dopuszczenie go do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami. W dniu 13 marca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne - obejmujące część pisemną egzaminu - w trakcie której uzyskał on 68 punktów - na 100 punktów możliwych do uzyskania. Z uwagi na nie uzyskanie minimum 70 punktów z tej części egzaminu i nie wystąpienie o dopuszczenie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku ww. części egzaminu, postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym - na podstawie art. 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314). Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił nadania P. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że P. R. uzyskał w części pisemnej egzaminu 68 punktów - wobec 70 wymaganych - zatem nie osiągnął minimum punktów z części pisemnej egzaminu, w związku z czym ukończył postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem negatywnym. W dniu 23 maja 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek P. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu którego wnioskujący wniósł uwagi do pytań o nr: 50, 57, 67 i 99. Minister Infrastruktury pismem z dnia 30 lipca 2008 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. zarządzania nieruchomościami o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyników części pisemnej egzaminu z dnia 13 marca 2008 r. Z postępowania przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną sporządzono protokół, w którym przedstawiono stanowisko Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie wniosku P. R. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe zarządcy nieruchomości na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym. Zgodnie z § 24 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym komisja ustala, czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną. Część pisemna egzaminu, zgodnie z § 30 powyższego rozporządzenia, polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru - składającego się ze 100 pytań. Wynik egzaminu stanowi sumę punktów uzyskanych przez kandydata za odpowiedzi, na poszczególne pytania. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali w części pisemnej co najmniej 70 punktów. W razie nie uzyskania przez kandydata w tej części co najmniej 70 punktów, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym. Minister podniósł, że w dniu 13 marca 2008 r., rozwiązując część pisemną egzaminu, kandydat udzielił 68 poprawnych odpowiedzi. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących treści pytań o numerach 50, 57, 67 i 99 Minister stwierdził, że należy przyznać kandydatowi 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 50 (zgodnie ze stanowiskiem Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej). W odniesieniu do pytań o nr 57, 67 i 99 Minister stwierdził, że kandydat nie wskazał prawidłowych odpowiedzi. Zatem P. R. z części pisemnej egzaminu uzyskał 69 punktów na 100 punktów możliwych do uzyskania. Nie osiągnął więc minimum 70 punktów - wobec czego Minister uznał, że postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. R. Zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie zasad ogólnych, sformułowanych w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 7, 8, 9 i 10 oraz niezgodną z ogólnie przyjętymi normami, wykładniami i dyrektywami, interpretację tekstu prawnego w kontekście zadanego pytania nr 67 i narzuconych wariantów odpowiedzi, zawartych w pisemnej części egzaminu z dnia 13 marca 2008 r. Jego zdaniem ww. decyzja Ministra Infrastruktury akceptuje kolejne, rażąco sprzeczne z powołanymi przepisami i zasadami, działania i decyzje organów administracji i dlatego należy uznać ją za niezgodną z przepisami prawa i dobrymi obyczajami. Ponadto organ nie uzasadnił wyczerpująco i czytelnie uzasadnienia swojego orzeczenia, a także nie wskazał, czym kierował się przy jego wydawaniu. Skarżący dodał, że powodem uzyskania negatywnego wyniku egzaminu pisemnego, składającego się z testu wielokrotnego wyboru była błędna ocena prawidłowo udzielonej odpowiedzi na pytanie nr 67. Szczegółowo wyjaśnił, dlaczego uważa za nieprawidłową ocenę jego odpowiedzi na powyższe pytanie. W odniesieniu do twierdzeń uzasadnienia decyzji drugiej instancji, iż zakres zadanego pytania nr 67 zmierzał do wykazania wiedzy kandydatów w zakresie instytucji prawnej wygaśnięcia pełnomocnictwa, skarżący podniósł, że jego zdaniem - jeśli pytanie to zmierzać miało do wykazania wiedzy kandydatów w jakimś konkretnym zakresie, to winno ono zostać jednoznacznie sprecyzowane poprzez takie dobranie wariantów odpowiedzi, aby nie budziły one wątpliwości osoby udzielającej odpowiedzi, co do intencji autora tego pytania. Skarżący zakwestionował także stanowisko komisji kwalifikacyjnej dotyczące jego odpowiedzi na pytanie nr 99, którą należałoby zbadać w kontekście obecnej struktury Ministerstwa i likwidacji departamentu gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty P. R. dotyczą w istocie oceny prawidłowości udzielonych przez kandydata odpowiedzi na pytanie nr 67 i 99. Minister podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami P. R. prowadzono zgodnie z przepisami o postępowaniu administracyjnym, a organ wnikliwie przeanalizował dokumentację zgromadzoną w sprawie, w celu dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W związku z tak ukształtowanym przez ustawodawcę przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie - nie mogą być wzięte pod uwagę te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje poprawność redakcji niektórych pytań testowych, jak też prawidłowość ocen wystawionych przez Komisję. Sąd administracyjny nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu, z czego wynika, że nie mogły też podlegać kontroli Sądu takie kwestie jak stopień trudności i niejasności pytań testowych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1700/05, że strona tego postępowania przed Komisją Kwalifikacyjną nie może - na tym etapie - kwestionować prawidłowości dokonanych przez komisję ocen, a sąd administracyjny nie posiada żadnych uprawnień do kontroli prawidłowości zadawanych pytań egzaminacyjnych oraz nie ma uprawnień do oceny udzielanych przez egzaminowanego odpowiedzi na pytania egzaminacyjne. Przepis art. 191 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazuje, że uprawnienia i licencje zawodowe nadaje się każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne. Przysługująca sądowi administracyjnemu sfera kognicji - badania zgodności z prawem decyzji organów - wyznacza te elementy postępowania decyzyjnego, które podlegają regulacji przepisami ustawy i rozporządzeń. Ocena poprawności odpowiedzi na pytanie należy zatem wyłącznie do organów powołanych do przeprowadzenia egzaminów i nie należy do elementu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2006 r. II SA/Bk 877/05). W związku z powyższym - oceniając legalność postępowania, w którym decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmawiającą nadania P. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami - Sąd bada tylko, czy zachowano ustalony w ustawie i rozporządzeniach przebieg postępowania o nadanie licencji zawodowej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomości osobom, które spełniły wymogi określone w art. 187. Natomiast postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (ust. 3 art. 191). Postępowanie to - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314) - przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich Komisja sprawdza, czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu, przeprowadzanego w celu uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną (§ 24). Część ta zgodnie z § 30 polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się ze 100 pytań - a wynik tego egzaminu oblicza się sumując punkty uzyskane przez kandydata za prawidłowo udzielone odpowiedzi na poszczególne pytania. Do części ustnej mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy osiągnęli z części pisemnej egzaminu minimum 70 punktów. W niniejszej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne. Protokół z tego postępowania z dnia 13 marca 2008 r. stwierdza, że wynik etapu wstępnego przeprowadzonego w dniu 7 lutego 2008 r. jest zakończony pozytywnie dla kandydata, tj. spełnia on warunki dopuszczenia do kolejnego etapu postępowania. Natomiast cześć pisemną egzaminu polegającą właśnie na rozwiązaniu testu zawierającego 100 pytań ukończono z wynikiem negatywnym, tj. 68 punktów - a zatem, zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury postępowanie kwalifikacyjne uznano za zakończone z wynikiem negatywnym. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kandydatowi przyznano 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 50. Zatem z części pisemnej egzaminu otrzymał on łącznie 69 punktów - co uwzględniono w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. Skarżący uzyskał na egzaminie pisemnym tylko 69 punktów - a więc nie osiągnął progu ustalonego w § 30 ust. 6 ww. rozporządzenia - co pozbawiło go możliwości przystąpienia do egzaminu ustnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że postępowanie o nadanie przedmiotowej licencji przeprowadzone zostało prawidłowo. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 7, 8, 9 i 11 kpa. Organ w sposób wyczerpujący uzasadnił motywy odmowy skarżącemu nadania licencji zawodowej, przedstawił przebieg postępowania kwalifikacyjnego oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał postępowanie to za zakończone wynikiem negatywnym, odniósł się także do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań. W związku z nie uzyskaniem przez skarżącego wymaganej, minimalnej liczby punktów z części pisemnej egzaminu - Minister Infrastruktury prawidłowo odmówił przyznania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami P. R. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.