I OSK 1344/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 309/09 w sprawie ze skargi J. L. i P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. L. i P. L. kwotę 320 ( trzysta dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 309/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. i P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] – w którym uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy dotyczącej zatwierdzenia "projektu ugody" połączonej z zażaleniem na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Wilanów w przedmiocie zatwierdzenia "projektu ugody" i zwróciło podanie wnoszącym. W dniu [...] maja 2005 r. zostało sporządzone pismo zatytułowane "Ustalenia ze spotkania" podpisane przez P. L. – właściciela Gospodarstwa Rolno-Ogrodniczego w Warszawie przy ul. [...] oraz W. S. – Naczelnika Wydziału Infrastruktury Dzielnicy Wilanów i L. B. – Głównego Specjalistę w Wydziale Infrastruktury Dzielnicy Wilanów. Celem tego spotkania było załatwienie spornych spraw dotyczących: działki nr [...] w obrębie [...], działki nr [...] w obrębie [...], działki nr [...] w obrębie [...], linii napowietrznej i płyt pozostawionych po budowie. Ustalono – między innymi – że: – "w celu zwrotu części działki nr [...] byłemu właścicielowi konieczna jest zmiana przebiegu linii rozgraniczających na długości istniejącego ogrodzenia, zgodnie z załącznikiem graficznym do opinii ZUD. W oparciu o nowe linie należy wykonać mapę podziału, po zatwierdzeniu podziału załatwić formalności związane z wykupem. P. L., jako strona zainteresowana powyższą zmianą i mająca w tym korzyść, bierze na siebie załatwienie ww. spraw", – "P. L. – jako zainteresowany dokonaniem korzystnej dla siebie zmiany – wystąpi z wnioskiem o zmianę linii rozgraniczających ul. [...] na długości działki [...] i przesunięcie jej o ok. 2 m, co pozwoli na wykonanie podziału działki na działki budowlane i zatwierdzenie tego podziału". Następnie w dniu [...] maja 2008 r.(data prezentaty) J. i P. L. złożyli pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie za pośrednictwem Burmistrza Dzielnicy Wilanów – "Kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu Ugody połączony z Zażaleniem na bezczynność", w którym: 1) wzywali – na podstawie art. 119 K.p.a. – Burmistrza Dzielnicy Wilanów do zatwierdzenia projektu ugody zatytułowanej: "Ustalenia ze spotkania w dniu 11 maja 2005 r. ws. pisma P. P. L. z dnia [...] kwietnia 2005 r." – sporządzonej w imieniu Władz Dzielnicy przez Naczelnika Wydziału Infrastruktury W. S. oraz głównego specjalistę w Wydziale Infrastruktury L. B. a w imieniu Państwa L. przez P. L.. Dodali, że zgodnie z art. 119 § 1 K.p.a. projekt ugody powinien był być zatwierdzony w ciągu 7 dni od jego sporządzenia, 2) w przypadku negatywnego stanowiska Władz Dzielnicy wnosili o przekazanie niniejszego zażalenia na bezczynność Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] – działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. – uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania przedmiotowego sprawy i zwróciło podanie wnoszącym. W uzasadnieniu organ wskazał, jak wynika z analizy dokumentów załączonych do zażalenia przez skarżących, treści zażalenia oraz stanowiska organu wobec zarzutów zażalenia wyrażonego w przesłanym do SKO piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r., przedmiotowa sprawa dotyczy sporu, co do zawarcia ugody pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa, jako właścicielem nieruchomości, a skarżącymi – państwem L. w sprawie dotyczącej wykupu przez skarżących od Miasta Stołecznego Warszawy części działki nr [...] z obrębu [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Zawarcie ugody stanowi niewątpliwie czynność cywilnoprawną i wszelkie spory w tym zakresie oraz roszczenia stron mogą być rozpatrywane wyłącznie na gruncie prawa cywilnego przez właściwe organy, tj. sądy powszechne. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z treścią przepisu art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wobec faktu, iż z akt sprawy wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, zgodnie z dyspozycją art. 66 § 3 K.p.a. podlega ono zwrotowi bez rozpoznania. Po rozpatrzeniu wniosku J. i P. L. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uznające swoją niewłaściwość do rozpoznania przedmiotowego sprawy i zwracające podanie wnoszącym. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 117 K.p.a. dla swej ważności ugoda powinna zawierać: a) oznaczenie organu, przed którym została zawarta – przy czym organem administracji publicznej jest starosta, a nie starostwo; wójt, burmistrz, prezydent miasta, a nie urząd gminy czy urząd miejski; wojewoda, a nie urząd wojewódzki – ponieważ wszystkie wymienione urzędy są tylko aparatem pomocniczym organu administracji, przy pomocy którego organ wykonuje przyznane mu funkcje, b) datę sporządzenia – a więc wskazanie dnia, miesiąca i roku jej sporządzenia, c) oznaczenie stron, które zawarły ugodę – oznaczenie jej adresatów, a więc stron postępowania, d) przedmiot i treść ugody – przedmiotem ugody jest sprawa z zakresu administracji publicznej, winna zatem określać, czego konkretnie dotyczy, zaś treścią ugody są konkretne uprawnienia lub obowiązki uzyskane przez strony lub jedną ze stron, e) wzmiankę o odczytaniu ugody oraz o przyjęciu jej przez strony – jako dowód braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do treści ugody ze strony uczestników postępowania, albo – innymi słowy – akceptacja przez nich tej treści, przy czym brak takiej akceptacji, a co za tym idzie – odmowa złożenia pod ugodą podpisu którejkolwiek strony postępowania – skutkuje załatwieniem sprawy w formie decyzji, f) podpisy stron – ugoda musi być podpisana przez organ administracji lub pracownika tego organu upoważnionego do sporządzenia ugody, co wynika z ogólnej zasady, że zawarcie ugody może nastąpić tylko przed organem administracji publicznej właściwym w danej sprawie administracyjnej, a samo sporządzenie ugody na piśmie należy do obowiązków organu administracyjnego, g) podpis organu lub upoważnionego pracownika do sporządzenia ugody – gdyż podpis organu jest nie tylko wyrazem tego, że ugoda została zawarta w jego obecności, wyraża on także, że została ona zawarta jako ugoda administracyjna, tj. akt prawa publicznego, który cechy aktu prawa publicznego otrzymuje dzięki temu, że powstał przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne. Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, ustaleń ze spotkania z dnia [...] maja 2005 r. nie można uznać za ugodę administracyjna, o której mowa w ww. art. 117 K.p.a., a zatem nie może być mowy o jej zatwierdzeniu w trybie art. 119 K.p.a. – czego domagają się skarżący. Na powyższe postanowienie J. i P. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż art. 114 K.p.a. stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Zaś z art. 115 K.p.a. wynika, że ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie. Zatem ugoda może być zawarta tylko przez strony (a nie przez stronę i pracowników urzędu) i przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Musi być sporządzona w formie pisemnej i powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody – art. 117 K.p.a. Następnie – zgodnie z art. 118 K.p.a. – wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta. Zdaniem Sądu I instancji, porównanie treści pisma zatytułowanego: "Ustalenia ze spotkania w dniu [...] maja 2005 r. ws. pisma Pana P. L. z dnia [...] kwietnia 2005 r." z treścią ww. przepisów wyraźnie wskazuje na to, że nie zawiera ono podstawowych elementów ugody administracyjnej – zatem nie spełnia warunków do zatwierdzenia go przez organ jako ugody. Nie zostało zawarte: przez strony postępowania, przed organem administracji publicznej i w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem. Sąd wskazał dalej, że w rzeczywistości wniosek J. i P. L. nie dotyczył zatwierdzenia przez organ administracji publicznej zawartej ugody administracyjnej, lecz zmierzał do wykonania ich żądania dotyczącego zobowiązania Burmistrza Dzielnicy Wilanów do zwarcia ugody pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa, jako właścicielem nieruchomości, a skarżącymi w sprawie dotyczącej wykupu przez nich od Miasta Stołecznego Warszawy części działki nr [...] z obrębu [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...] – w zamian za "wycofanie się przez nich z zarzutu wykorzystania wykupionej od nich działki na inny cel, niż ten w jakim dokonany był wykup". Sąd wojewódzki podkreślił, iż zawarcie ugody w zakresie kupna nieruchomości stanowi czynność cywilnoprawną i wszelkie spory tym zakresie oraz roszczenia stron mogą być rozpatrywane wyłącznie na gruncie prawa cywilnego przez właściwe organy – sądy powszechne, co oznacza, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego i nie podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. i P. L., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach zakreślonych przez stronę skarżącą; 2) art. 10 K.p.a. poprzez nie dostrzeżenie, iż SKO nie wezwało strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału; 3) art. 61 § 3 K.p.a. poprzez nieuznanie, iż postępowanie administracyjne zaczęło się od wniosku strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona skarżąca skierowała w dniu [...] maja 2008 r. do Burmistrza Dzielnicy Wilanów "WEZWANIE DO PRZERWANIA BEZCZYNNOŚCI I REALIZACJĘ UMOWY Z DNIA [...] MAJA 2005 r."(zał. 1), na które to pismo Burmistrz odpowiedział w dniu [...] maja 2008 r. (zał. 2) pismem podważającym upełnomocnienie urzędników Gminy Wilanów do zawarcia wskazanej umowy (która strona traktowała jako projekt ugody). Oba te dokumenty nie zostały przestawione SKO przez Burmistrza, a strona nie przedłożyła ich wobec nie wezwania jej do wypowiedzenia się – zgodnie z art. 10 K.p.a. – w sprawie zebranego materiału dowodowego. Strona wskazała na oba dokumenty w skardze do WSA. Postępowanie przed Burmistrzem nie zaczęło się od pisma datowanego na dzień [...] maja 2008 r., tj. "Kolejnego wniosku o zatwierdzenie projektu ugody połączonego z zażaleniem na bezczynność" (jak wskazuje WSA w uzasadnieniu wyroku) lecz od wniosku Pana P. L. z [...] kwietnia 2005 r. (zaległego w aktach przekazanych Sądowi przez SKO w oddzielnym skoroszycie wpiętym do akt sprawy), a już z całą pewnością od "Wezwania" z [...] maja 2008 r. Wskazano, że strona skarżąca pismem z dnia [...] maja 2008 r. skierowała do Burmistrza Dzielnicy Wilanów "kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu ugody połączony z zażaleniem na bezczynność" kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ten "kolejny wniosek" nie został rozpatrzony przez Burmistrza. Wybrał on przekazanie "zażalenia na bezczynność" do SKO. SKO nie wdrożyło postępowania celem rozpatrzenia "zażalenia na bezczynność Burmistrza" i – mimo że skarżący nie występowali z odwołaniem do SKO w sprawie niezatwierdzenia projektu ugody – podjęło rozważania na temat cech Ugody administracyjnej i warunków jej zawarcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na postanowienie SKO również nie rozpatrywał sprawy w kontekście braku ustosunkowania się przez SKO do "zażalenia na bezczynność" lecz podążył drogą przyjętą przez SKO, podejmując rozważania co do charakteru ugody administracyjnej, warunków jej zawarcia i jej nieodzownych elementów, czyli nie rozpatrując istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasadnie powołuje się na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie jej granice zostały wyznaczone przez pismo pełnomocnika skarżących z dnia 23 maja 2008 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którego treścią był: – kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu ugody, – zażalenie na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Wilanów polegającej na niezatwierdzeniu na podstawie art. 119 K.p.a. ugody. Jak wynika z ww. pisma dotyczyło ono dwóch spraw, które choć z sobą powiązane należały do właściwości różnych organów. Pierwsza, tj. wniosek o zatwierdzenie projektu ugody podlegała załatwieniu przez Burmistrza Dzielnicy Wilanów, druga sprawa, tj. zażalenie na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Wilanów powinna zostać załatwiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Stosownie do art. 118 K.p.a. ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta. W myśl natomiast art. 119 § 1 K.p.a. zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia ugody następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienie w tej sprawie powinno być wydane w ciągu 7 dni od dnia zawarcia ugody. Wniosek pełnomocnika skarżących z dnia [...] maja 2008 r. dotyczący zatwierdzenia projektu ugody powinien zatem zostać rozpoznany przez Burmistrza Dzielnicy Wilanów na podstawie art. 118 § 1 i art. 119 § 1 K.p.a., ewentualnie gdyby organ ten doszedł do wniosku, iż ustalenia ze spotkania z dnia 11 maja 2005 r. nie stanowią projektu ugody w rozumieniu ww. przepisów, to tylko ten organ, tj. Burmistrz Dzielnicy Wilanów był uprawniony na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. do zwrotu skarżącym podania (wniosku) – dotyczącego zatwierdzenia projektu ugody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie było organem właściwym do zatwierdzenia projektu ugody, a tym samym nie mogło w tej sprawie skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 66 § 3 K.p.a. Niedopuszczalny był również dokonany zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrot skarżącym zażalenia na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Wilanów. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (zażalenie na bezczynność). Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 K.p.a. Może więc uznać je za uzasadnione i podjąć czynności, o których mowa w ww. przepisie lub też nie uwzględnić zażalenia, uznając, że jest ono niezasadne. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie właściwym do rozpoznania zażalenia skarżących na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Wilanów, niezależnie od tego czy zażalenie było uzasadnione, czy też nie miało usprawiedliwionych podstaw było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Dokonany na podstawie art. 66 § 3 zwrot zażalenia skarżącym był niedopuszczalny i nastąpił z naruszeniem art. 66 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej wbrew treści podania skarżących z dnia 23 maja 2008 r., niezgodnie z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. wykreowały nową sprawę administracyjną, którą załatwiły w sposób niezgodny z prawem. Powyższych nieprawidłowości nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czym naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. W skardze do Sądu I instancji pełnomocnik skarżących wyraźnie podkreślał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie rozpoznało jego zażalenia na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Wilanów, a mimo to Sąd swoje rozważania skoncentrował wyłącznie na ocenie charakteru prawnego projektu ugody i organu właściwego do jej ewentualnego zatwierdzenia. Zupełnie uszło uwadze Sądu I instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie rozpoznało zażalenia skarżących złożonego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., zajęło się natomiast sprawą zatwierdzenia projektu ugody, do której załatwienia nie było właściwe. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.