VI SA/Wa 477/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska–Przewłoka Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części nałożenia kary pieniężnej 3000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. w tej części; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 w uchylonej części nie podlegają wykonaniu. Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli drogowej dnia [...] lipca 2008 r., z której sporządzono protokół, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nałożył na wykonującego transport drogowy D. B. karę pieniężną w wysokości 3.500,00 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (500,00 zł) oraz za wykonywanie takiego transportu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Jak ustalił organ, kontrolowanym należącym do D. B. pojazdem, wykonywano krajowy transport drogowy osób na linii regularnej K. – K. Kierowca okazał do kontroli aktualne zezwolenie oraz rozkład jazdy, zgodnie z którym kierowca powinien był odjechać z przystanku początkowego w K. o godz. 15:20, a faktycznie wyjechał o godz. 15:45. Powyższe zostało udokumentowane nagraniem filmowym. Nadto, w toku dalszych czynności kontrolnych ustalono, że kierowca nie jechał z ustalonym rozkładem jazdy i zatrzymał się przed pasami dla pieszych, gdzie zabrał dwie pasażerki. Ustalono, że w miejscu tym przedsiębiorca nie ma wyznaczonego przystanku. D. B. w złożonych wyjaśnieniach podał, iż opóźnienie w odjeździe spowodowane zostało koniecznością uzupełnienia paliwa przez kierowcę, zaś co do zarzutu zatrzymywania się nie na wyznaczonych przystankach skarżący nie zgodził się z nim, ponieważ kierowca musiał przepuścić pieszych przechodzących przez pasy, a w tym czasie do busa weszły dwie osoby. Jak stwierdził skarżący, kierowca zgłosił inspektorom, iż musiał się zatrzymać, a dodatkowych pasażerów nie zabierał, co zostało odnotowane w protokole kontroli. Skarżący D. B. wniósł odwołanie od decyzji, ponawiając argumentację zawartą w wyjaśnieniach, następnie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w którym wskazał na wadliwość przeprowadzonej kontroli. Jak stwierdził, inspektorzy naruszyli przepis art. 71 ustawy o transporcie drogowym, bowiem w pobliżu miejsca zatrzymania pojazdu nie było oznakowanego pojazdu służbowego, jak też nie było znaku uprzedzającego o kontroli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołując treść przepisów art. 18, art. 18b ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i ust. 1a i art. 22 ust. 1 utd. organ stwierdził, iż wobec ustalenia innej, niż wynikało z rozkładu jazdy godziny odjazdu, organ musiał nałożyć na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 utd. oraz l.p. 2.2 pkt 2. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, związane z niedostateczną ilością paliwa i koniecznością udania się na stację paliw nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od obowiązującego rozkładu jazdy. Organ nie dopatrzył się też niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, które mogłyby stanowić uzasadnienie nieprzestrzegania warunków określonych w zezwoleniu. Co do kary za naruszenie określonych w zezwoleniu warunków co do ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków organ uznał, iż kara została prawidłowo nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 utd i l.p. 2.2 pkt 3 załącznika do ustawy i zgodnie z prawem, tj. art. 20 ust. 1 i 1a i art. 20a ust. 1 i ust. 2 utd. Za bezsporne organ uznał, iż skarżący realizował przewóz niezgodnie z rozkładem jazdy, ponieważ na ul. C. zatrzymał się przed pasami dla pieszych i zabrał dwie pasażerki. Odpowiadając na zarzuty skarżącego, że inspektorzy nie przesłuchali pasażerek, które wsiadły do autobusu na pasach bez zgody kierowcy, organ stwierdził, że dowód taki był zbędny, bowiem nie miał znaczenia dla sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów stanowiących podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zauważył, iż kontrolowany kierowca podpisał protokół kontroli i nie zgłosił żadnych uwag co do sposobu zatrzymania, a jeśli tak, to należało uznać, że kontrola przebiegała zgodnie z prawem. Na to rozstrzygnięcie GITD D. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się jego uchylenia w całości. Skarżący zarzucił, że organ naruszył art. 18b ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 20 w związku z art. 20a utd. poprzez arbitralne pominięcie obiektywnych przyczyn powodujących niezależne od skarżącego wykonywanie przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu w sposób całkowicie dowolny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 71 utd. poprzez nieprawidłowe, prawnie nieskuteczne zatrzymanie pojazdu do kontroli, a także naruszenie art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 Kpa. poprzez dowolną i stronniczą ocenę materiału dowodowego, a w szczególności przez pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego mających znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. polegające na niepełnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać w części za zasadną. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest legalność nałożenia na skarżącego D. B. kary pieniężnej w łącznej wysokości 3.500,00 zł za wykonywanie transportu drogowego – przewozu osób – z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a na karę tę składają się kara 500,00 zł za naruszenie warunków godzin odjazdu i kara 3.000,00zł za naruszenie określonych w zezwoleniu wyznaczonych przystanków. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088) – dalej utd. wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia, a stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 3 utd. w zezwoleniu na przewozy regularne osób określa się miejscowości, w których znajdują się przystanki, zaś obowiązujący rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia (ust. 1a cyt. artykułu). Nie ulega kwestii, że skarżący legitymował się zarówno ważną licencją na wykonywanie krajowego transportu osób, jak też zezwoleniem na wykonywanie takiego transportu na linii regularnej K. – K. przez określone w zezwoleniu miejscowości (k. 15 i 16 akt adm.). Jak wynika z planowego rozkładu jazdy, należący do skarżącego autobus, wykonując na wskazanej linii kurs, winien był odjechać z przystanku w K. przy ul. M. 121 o godzinie 15:20, a co nie jest kwestionowane, odjechał z opóźnieniem 25 minut. Jak wynika z art. 18b ust. 1 utd. przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad w tym przepisie określonych. Jedną z zasad jest wykonywanie tego transportu według podanego do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie na wszystkich wymieniony w rozkładzie jazdy przystankach, rozkładu jazdy. Ustawa o transporcie drogowym przewiduje za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków w niej określonych kary pieniężne, których wykaz i wysokość określa załącznik do tej ustawy (art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd.). Zgodnie z l.p. 2.2. pkt 2 tego załącznika za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 500,00 zł. Jak już wyżej wspomniano między stronami nie ma sporu, że w sprawie doszło do naruszenia warunku dotyczącego godziny odjazdu. Skarżący w toku postępowania administracyjnego powoływał się na okoliczność, jak twierdzi od niego niezależną, a mianowicie na konieczność uzupełnienia paliwa, co spowodowało opóźnienie w stosunku do wyznaczonych godzin odjazdu. Jak podnosił w skardze, organ winien był zastosować wobec niego przepis art. 20a ust. 1 utd. zwalniający przedsiębiorcę z określonych w zezwoleniu warunków w przypadku zaistnienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonanie przewozu zgodnie z zezwoleniem. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 20a ust. 1 utd. przewiduje stan, w którym przedsiębiorca transportowy jest zwolniony od zachowania warunków zawartych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu regularnego. Stan ten jest wyjątkiem od zasady realizowania przewozów zgodnie z ustalonymi przez organ regułami i dlatego powołany przepis, zwalniający przedsiębiorcę z obowiązku ich przestrzegania, może znajdować zastosowanie tylko w razie zaistnienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. Nie można uznać za niezależną od przedsiębiorcy okoliczność konieczności zatankowania paliwa, bowiem jego poziom powinien zostać sprawdzony przez przedsiębiorcę (lub wyznaczone przez niego osoby) przed rozpoczęciem kursu dziennego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rzeczywistości do nadmiernie elastycznego traktowania ustalonego rozkładu jazdy. Tymczasem regularny przewóz osób z oczywistych względów winien mieć przede wszystkim na uwadze dyscyplinę wykonywania takich przewozów tak gdy idzie o godziny odjazdów i przyjazdów, jak też wyznaczonych przystanków. Inaczej ma się rzecz z nałożoną na skarżącego karą za naruszenie warunków co do wyznaczonych przystanków. W sprawie nie jest sporne między stronami, że w chwili zatrzymania się kontrolowanego pojazdu przed pasami wsiadły do niego dwie pasażerki. Odmienna jest jednak ocena tego faktu pod względem ewentualnego zastosowania sankcji administracyjnej. Ustawa o transporcie drogowym formułuje w art. 18b ust. 2 pkt 3 wobec wykonujących przewóz regularny osób zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, jednak załącznik do ustawy przewiduje karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu co do wyznaczonych przystanków. Z akt administracyjnych wynika, że zarówno organ, jak też skarżący wskazywali na fakt zatrzymania się autobusu przed pasami dla pieszych z tą wszakże różnicą, iż organ stwierdził, że miało to na celu zabranie dodatkowych pasażerów, a skarżący utrzymywał, iż kierowca zatrzymał się w celu umożliwienia pieszym przejścia przez jezdnię, a pasażerki w tym momencie wsiadły do autobusu, którego drzwi były otwarte, co wynikało z konstrukcji pojazdu. W ocenie Sądu powyższe zdarzenie nie zostało dostatecznie przez organ wyjaśnione, aby można było przyjąć, iż naruszony został warunek zatrzymania się nie na wyznaczonym przystanku w celu zabrania pasażerów. Nie może zostać niedostrzeżone przez Sąd, że konieczność zatrzymania się kontrolowanego autobusu przed przejściem dla pieszych sygnalizował już w trakcie kontroli kierowca; w protokole kontroli widnieje jego uwaga – "zatrzymałem się przed przejściem dla pieszych, a w tym czasie weszły dwie osoby ja ich nie zabierałem z przystanku". Skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazywał, że kierowca nie zatrzymał się na niewyznaczonym przystanku, lecz przed przejściem dla pieszych, a wejście dodatkowych pasażerów w tym momencie było poza jego wolą. W ocenie Sądu, ze względu na podstawę nałożenia kary, tj. naruszenie warunków zezwolenia co do wyznaczonych przystanków, organ winien był jednoznacznie stwierdzić, czy zatrzymanie się pojazdu miało na celu przepuszczenie pieszych znajdujących się na pasach, czy też zatrzymanie się przed pasami dla pieszych miało na celu wyłącznie zabranie dodatkowych pasażerów, co oznaczałoby, że kierowca zatrzymał się w miejscu do tego niewyznaczonym. Ujawniony w aktach administracyjnych, a znajdujący odbicie w zebranych w sprawie dowodach, stan faktyczny nie stwarza jednoznacznej podstawy do nałożenia kary według l.p. 2.2 pkt 3 załącznika do utd., bowiem zatrzymanie się pojazdu mechanicznego przed przejściem dla pieszych w celu ich przepuszczenia jest obowiązkiem wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – dalej Prd. Zarówno w protokole kontroli, jak też w zaskarżonych decyzjach podkreśla się, że zatrzymanie pojazdu miało miejsce przed pasami dla pieszych, brak jest jednak odniesienia się do podnoszonej przez skarżącego (wcześniej przez kierowcę) istniejącej ze względu na przepisy Prawa o ruchu drogowym, konieczności tego zatrzymania się. Ustalenie powyższej okoliczności ma znaczenie dla wyniku sprawy. Co do zarzutu skarżącego wykonania kontroli w sposób naruszający art. 71 utd., to pojawił się on już po złożeniu odwołania od decyzji jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dyspozycja art. 71 określająca warunki, w jakich może być dokonane zatrzymanie pojazdu do kontroli, winna być przez organy inspekcji transportu drogowego przestrzegana. W rozpatrywanej sprawie wadliwość przeprowadzonej kontroli nie jest w sposób niewątpliwy stwierdzona, przede wszystkim z uwagi na fakt niepodniesienia tej okoliczności podczas samej kontroli, jak też na etapie postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie przez uprawnionych do kontroli drogowej warunków dotyczących zatrzymania pojazdu powinno zostać podniesione przez kontrolowany podmiot niezwłocznie, a więc już na etapie postępowania kontrolnego. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, strona postępowania, chcąc wykazać nielegalność kontroli, powinna już w wyjaśnieniach złożonych organowi wskazać na wadliwość postępowania kontrolnego, wyjaśniając na czym jej zdaniem ona polegała. Powoływanie się na nielegalność kontroli ze względu na niedotrzymanie przez organ kontrolujący warunków określonych w art. 71 utd. może być utrudnione, choćby ze względu na skutki, które mogą wiązać się ze zrealizowaną kontrolą. Jak w rozpatrywanej sprawie, trudno jest mówić o nielegalnej kontroli ze względu na niezachowanie jednego z warunków określonych w art. 71 utd. w sytuacji, gdy przeprowadzona kontrola doprowadziła do uniemożliwienia kontynuowania przewozu osób pojazdem ze względu na jego stan techniczny, co znalazło wyraz w zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego pojazdu z zakazem dalszej jazdy i skierowaniu na stację diagnostyczną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną w mocy w części dotyczącej kary pieniężnej 3.000,00 zł zaś na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił w części pozostałej, tj. dotyczącej nałożenia kary 500,00 zł. O niewykonalności decyzji w uchylonej części orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.