II SA/Ke 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. II SA/Ke 205/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania M. B., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w dniu 7 lutego 2005r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. B. o przyznanie pomocy finansowej na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych, a decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek ten uwzględnił. Na mocy powyższej decyzji zrealizowano na rachunek bankowy skarżącego płatności w łącznej wysokości 14.786,65 zł (I ratę płatności w wysokości 5.179,24 zł. - w dniu 22 grudnia 2005 r., II ratę w wysokości 4.818,66 zł. - w dniu 31 stycznia 2007 r., III ratę płatności w wysokości 4788,75 zł. zrealizowano w dniu 27 grudnia 2007 r.). Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 8 lipca 2008 r. do Biura ARiMR wpłynęło oświadczenie M. B. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przy czym uznając, że oświadczenie to zostało złożone z uchybieniem terminu, organ I instancji wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez M. B., organ odwoławczy przytaczając treść § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich podkreślił, że przepis ten określa dwa różne terminy związane z realizacją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. O ile 6-miesięczny termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 ma charakter terminu materialno-prawnego, co w konsekwencji oznacza, że nie podlega przywróceniu, to 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia określony w § 8 ust. 2, jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 kpa o przywróceniu terminu. Organ II instancji wskazał, że wypłata dla skarżącego trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 27 grudnia 2007r., a zatem należało uznać, że realizacja przedsięwzięcia określonego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nastąpiła zgodnie z terminem wynikającym z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże M. B., składając dokumenty dopiero w dniu 8 lipca 2008 r., nie dochował 7 - dniowego terminu wynikającego z § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie złożył wniosku o przywrócenie terminu, toteż czynność procesowa dokonana przez skarżącego w dniu 8 lipca 2008 r. została uznana za bezskuteczną. Mając na uwadze powyższe zaistniała konieczność wstrzymania M. B. płatności w 4 i 5 roku na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że nie zasługują one na uwzględnienie. M. B., podpisując wniosek w dniu 7 lutego 2005 r. oświadczył tym samym, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, a co więcej decyzja z dnia [...] wydana przez Kierownika Biura ARiMR stanowiła o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na okres 5 lat, z zastrzeżeniem, że warunkiem wypłaty czwartej i piątej raty płatności będzie zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności i złożenie w ciągu 7 dni od wyżej wymienionego terminu, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Należy zatem uznać, że M. B. został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zaś organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 9 kpa dotyczącego udzielania informacji stronie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. B. wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, wyjaśniając, że termin przekroczył o 4 dni. Skarżący podał, że w grudniu 2008 r. po otrzymaniu decyzji o wstrzymaniu płatności na 4 i 5 rok zwrócił się "o przyznanie dofinansowania", przy czym chciał złożyć prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia, ale pracownicy Agencji poinformowali go, że termin do złożenia oświadczenia jest nieprzywracalny. M. B. wskazał, że błędem z jego strony było to, że w odwołaniu nie użył zwrotu, iż wnosi o "przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia", jednak złożone odwołanie było w istocie wnioskiem o przywrócenie tego terminu. Skarżący podał, że czuje się pokrzywdzony, gdyż spóźnił się jedynie kilka dni i nie może otrzymać dofinansowania, podczas gdy inni rolnicy mimo kilkumiesięcznego opóźnienia mogą ubiegać się o płatności, przy czym uzyskane podczas pierwszego i drugiego roku środki pozwoliły w znacznym stopniu poprawić rozwój jego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przytaczanego dalej jako rozporządzenie (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.). Stosownie do § 8 ust.1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, że M. B. zrealizował przedsięwzięcie, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie 6 miesięcy, o jakim mowa w § 8 ust.1 pkt 1, natomiast uchybił siedmiodniowemu terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest zatem ocena, jaki charakter ma termin 7 dni, o jakim mowa w § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis § 8 ust.1 określa dwa różne terminy związane z realizacją płatności dla gospodarstw niskotowarowych w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. O ile termin określony w § 8 ust 1 pkt 1 nosi cechy terminu prawa materialnego, to 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, jest terminem prawa procesowego, jak zasadnie przyjął organ II instancji. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest natomiast okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym, a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Uchybienie terminu procesowego natomiast wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Należy zwrócić uwagę, iż bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego, co w konsekwencji niweczy możliwość ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu. O charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność, w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka – oprócz przepisów prawa materialnego - zawiera również przepisy proceduralne. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialno - prawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialno - prawną jednostki (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck 2005. Wyd. 7 str. 327). Przenosząc te teoretyczne rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić w pierwszym rzędzie należy, iż celem rozporządzenia mającego zastosowanie w sprawie, jest udzielanie pomocy finansowej producentom rolnym prowadzącym gospodarstwo niskotowarowe, w razie spełnienia warunków określonych w § 3 ust.1, przy czym jednym z nich jest złożenie przez producenta zobowiązania o zrealizowaniu przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: - dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, - zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 3 ust.1 pkt 4). Jak stanowi zaś cytowany już § 8 ust.1, warunkiem koniecznym dla przyznania płatności w czwartym i piątym roku, jest zrealizowanie zadeklarowanego przez producenta przedsięwzięcia w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej raty płatności. O dopełnieniu tego warunku producent rolny zawiadamia właściwego kierownika biura powiatowego Agencji składając oświadczenie, o jakim mowa w § 8 ust.1 pkt 2. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oświadczenie to ma charakter czynności procesowej, poprzez którą strona wykazuje fakt zrealizowania przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku, mającego na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego. Skoro tak, to termin siedmiodniowy, o jakim mowa w tym przepisie ma charakter terminu procesowego. Istotną dla oceny charakteru prawnego analizowanego terminu jest również jego długość, zbliżona do większości znanych procedurze administracyjnej terminów procesowych. Wydaje się przy tym, że nieodwracalne konsekwencje uchybienia terminom prawa materialnego przemawiają za określaniem ich w dłuższym wymiarze niż 7 dni. Skoro racjonalny prawodawca określił w § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia długość terminu do złożenia oświadczenia na 7 dni, to - zdaniem Sądu – świadczy to o zamiarze nadania mu charakteru procesowego, co dzięki możliwości zastosowania instytucji przywracania terminów, może – w razie spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 58 i 59 kpa – złagodzić jego rygoryzm. Poza tym należy podnieść, że w § 9 ust.2 pkt 1 – 3 rozporządzenia, przewidziano niezależne od producenta rolnego sytuacje, uniemożliwiające mu zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie sześciomiesięcznym, których zaistnienie nie powoduje wstrzymania płatności. Jest to jeszcze jeden argument, który a contrario przemawia za przyjęciem poglądu, że termin 7 dni określony w § 8 ust.1 pkt 2 ma charakter procesowy. Skoro bowiem prawodawca przewidział w szczególnych sytuacjach możliwość zniweczenia skutków upływu sześciomiesięcznego terminu materialnoprawnego, to brak analogicznego przepisu wobec siedmiodniowego terminu z § 8 ust.1 pkt 2, świadczy o świadomym potraktowaniu go przez autora rozporządzenia jako terminu procesowego, który może zostać przywrócony na ogólnych zasadach określonych w kpa. Jest to stanowisko tym bardziej zasadne, że prawdopodobieństwo zaistnienia wyjątkowych sytuacji uniemożliwiających stronie dochowanie terminu (np. choroba) jest zdecydowanie większe w czasie biegu terminu siedmiodniowego, aniżeli w przeciągu terminu 6 miesięcy. Skutkiem dokonania czynności procesowej (jaką w sprawie niniejszej jest złożenie oświadczenia z § 8 ust.1 pkt 2) z uchybieniem terminu jest bezskuteczność tej czynności, co strona może zwalczać jedynie poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu, o jakiej mowa w art. 58 kpa. W stanie faktycznym sprawy słusznie organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że prośba taka nie został złożona. Wbrew twierdzeniom M. B. podniesionym w skardze nie można uznać, iż wniesione przez niego odwołanie stanowiło w istocie wniosek o przywrócenie terminu. Skarżący zwrócił się w nim jedynie o przyznanie dalszych płatności przedstawiając sytuację w swoim gospodarstwie, nie wspomniał natomiast o żadnych okolicznościach, które pozwalałyby choćby na przypuszczenie, że jego rzeczywistą intencją jest domaganie się przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Ponadto należy zauważyć, że skarżący wezwaniem z dnia 7 stycznia 2009 r. zobowiązany został przez organ I instancji do wyjaśnienia, czy złożone przez niego pismo ma charakter odwołania od decyzji z dnia [...] wstrzymującej płatność, na co M.B. w dniu 9 stycznia 2009 r. udzielił odpowiedzi pozytywnej. Prawidłowo zatem organ administracji zakwalifikował pismo skarżącego jako odwołanie i nadał mu dalszy bieg, a w konsekwencji wobec niezłożenia przez niego wniosku o przywrócenie terminu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że decyzja wstrzymująca płatność dla gospodarstwa niskotowarowego z dnia [...] odpowiada prawu. Złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, po terminie 7 dni licząc od upływu 6 miesięcy od wypłaty III raty (w stanie faktycznym sprawy termin ten upływał 4 lipca 2008r.; data zrealizowania III płatności przypadła bowiem na 27 grudnia 2007r.), jest czynnością bezskuteczną, a zatem należy przyjąć, że oświadczenie o jakim mowa w § 8 ust.1 pkt 2 nie zostało w ogóle złożone, co stosownie do § 9 ust.1 powoduje konieczność wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku ich wypłaty. Odnosząc się do wniosku M. B. zawartego w skardze o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku należy wyjaśnić, że sąd administracyjny jest powołany do badania zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych i pomijając zasadność żądania, nie jest władny do wydania orzeczenia, jakiego domaga się skarżący. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.