I SA/Wa 155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Stanisława P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy organ odwoławczy przedstawił następująco: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta K., w ciągu drogi krajowej nr [...]. Lokalizacją tą objęta została - między innymi - działka nr [...] (w wyniku jej podziału, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2004 r. powstały działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha) położona w K. obrębie [...] przy ul. [...]. Decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna 24 listopada 2004 r. Pismem z dnia 14 listopada 2007 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. i wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Pismem z dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 10 stycznia 2008 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dyrektor podniósł, że budowa ulicy [...] w K. została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. a w budżecie miasta K. na ten cel zostały przewidziane środki finansowe na lata 2008 -2009. Powodem złożenia wniosku jest potrzeba pilnej realizacji przedmiotowej inwestycji w 2008 r., gdyż budowa ul. [...] zostanie zgłoszona w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko a warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w pkt. 1 zezwolił Prezydentowi Miasta K. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka numer [....] o pow. [...] ha położonej w K. przy ul [...], zaś w pkt. 2 nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda szczegółowo umotywował powody uzasadniające wydanie tej decyzji. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze treść art.1 ust.2 powołanej ustawy, Wojewoda wskazał, że ma ona zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wykonuje właściwy zarządca drogi, czyli prezydent miasta. Prezydent Miasta K., jako zarządca dróg publicznych, udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w K. Wojewoda wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie w/w art. 17. Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu – "uzasadniony przypadek". Wojewoda podkreślił, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany dysponować terenem, nie może czekać na uzyskanie prawa dysponowania nieruchomością aż do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ opóźniłoby to przystąpienie do realizacji tej inwestycji. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych. Inwestycja dla realizacji której przeznaczona jest przedmiotowa nieruchomość ujęta jest w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r., co wynika z uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r., zgodnie z którą na rok 2008 zaplanowano środki finansowe w kwocie [..] zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył S. P. podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, na działkach graniczących z wywłaszczaną nieruchomością znajdują się: dom jednorodzinny zabudowania gospodarcze wraz z inwentarzem. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa rolnego bez przyznania działki zamiennej spowoduje utratę rentowności gospodarstwa. Ponadto teren gospodarstwa znajduje się blisko centrum miasta, a zgodnie z planem zagospodarowania ma na tym terenie powstać osiedle domków jednorodzinnych, grunty zostaną "odrolnione" i przekształcone na działki budowlane, co podniesie ich wartość. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Minister stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie kwestie ponoszone w odwołaniu dotyczące odszkodowania i wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda wydając przedmiotową decyzję badał wyłącznie fakt spełnienia przesłanek wskazanych w art. 17 wyżej wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Są to: złożenie przez uprawniony podmiot czyli Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., działającego w imieniu zarządcy drogi, czyli Prezydenta Miasta K., wniosku w tej sprawie, przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku. Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnosił argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, że sporna działka jest niezbędna do prowadzenia gospodarstwa rolnego, jej wywłaszczenie spowoduje nieopłacalność produkcji i doprowadzi do upadku tegoż gospodarstwa. Inwestycja, według skarżącego, jest zagrożeniem dla naturalnego środowiska. Zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, jest dla skarżącego krzywdząca a ustalone odszkodowanie nie zrekompensuje powstałej z tytułu wywłaszczenia szkody. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Zgodnie bowiem z art.5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 220, poz.1601) – " Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art.1, w jego dotychczasowym brzmieniu". Na wstępie wymaga podkreślenia szczególny charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa - jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a między innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17. Przepis ten stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 14 listopada 2007 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2008 r. Wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wpłynął do Wojewody [...] w dniu 10 stycznia 2008 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżący otrzymał w dniu 5 lutego 2008 r., co wynika z dowodu doręczenia zawiadomienia. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Chodzi tu o zarzut dotyczący wydzielenia działki nr [...] nas cele wywłaszczeniowe w sytuacji, gdy nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Zarzuty skarżącego skierowane są w istocie do decyzji lokalizacyjnej, bowiem to w decyzji lokalizacyjnej sporna działka przeznaczona została pod drogę. Natomiast kwestia przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania zostanie rozstrzygnięta w decyzji wywłaszczeniowej. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. uzasadniał tym, że przedmiotowa nieruchomość uznana została za niezbędną do zrealizowania celu publicznego jakim jest rozbudowa ulicy [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta w ciągu drogi krajowej Nr [...]. Budowa ul. [...] w K. została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. W budżecie miasta K. zostały przewidziane środki na jej realizację na rok 2008 w wysokości [...] zł, na rok 2009 w kwocie [...] zł. ( załącznik nr 8 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r.). Ponadto pilna rozpoczęcia inwestycji w 2008 r. wynika również i z tego, że budowa ulicy [...] została zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Wskazano również, że przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej. Ponadto, wydanie tej decyzji było niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja ta, stosownie do art. 17 ust. 3 tej ustawy, uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Miejskiego Dyrektora Zarządu Dróg w K. Zgodnie z art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zaś stosownie do art. 33 ust. 2 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu w/w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. W świetle przytoczonej treści wniosku Miejskiego Dyrektora Zarządu Dróg w K. z dnia 10 stycznia 2008 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy. Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc dowodem jest również dokument, którym w rozpoznawanej sprawie jest powołany wniosek. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Powołane wyżej okoliczności wskazane we wniosku z dnia 10 stycznia 2008 r. mają taki charakter, bowiem powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące zmniejszenia obszaru gospodarstwa rolnego, co doprowadzi do jego upadku nie mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skoro przedmiotowa nieruchomości została przeznaczona pod drogę w decyzji lokalizacyjnej. Argumentacja dotycząca utraty wartości nieruchomości sąsiadujących z działkami wywłaszczonymi na skutek posadowienia ekranów akustycznych i ograniczenia powierzchni na całej ich długości a także zaniżanie wartości wywłaszczanych nieruchomości, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wymaga bowiem podkreślenia, że w rozpoznawanej sprawie Sąd bada tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast nie są przedmiotem tego postępowania inne decyzje związane z procesem realizacji inwestycji, gdyż te decyzje są autonomiczne i podlegają kontroli co do zgodności z przepisami prawa w postępowaniach przewidzianych dla każdej z tych decyzji. Dlatego też zarzuty skarżącego sprowadzające się w istocie co do zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej, jak i zarzuty co do postępowania wywłaszczeniowego - pozostają poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.