II SA/Gl 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia minimalnych stawek czynszu za gminne lokale użytkowe oddala skargę Rada Miejska w L. uchwałą z dnia [...] roku nr [...] ustaliła, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), minimalne stawki czynszu w lokalach użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi L.i postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem jej podjęcia. W uchwale (§ 3) rozstrzygnięto o utracie mocy obowiązującej uchwały nr [...] z dnia [...] roku w sprawie określenia stawek czynszu za lokale użytkowe znajdujące się w budynkach komunalnych. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] roku zawiadomił Radę Miejską w L. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej uchwały, jako sprzecznej z art. 30 ust. 2 pkt 3 o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie określenia stawek czynszu za lokale użytkowe znajdujące się w budynkach komunalnych jako sprzecznej z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda wskazał, że rada gminy na mocy ogólnych kompetencji stanowienia w sprawach gminy oraz sprawowania nadzoru nad podległymi jej jednostkami uprawniona jest do podejmowania uchwał zawierających wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy dla organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast samo gospodarowanie mieniem komunalnym, stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy do organu wykonawczego, tu Burmistrza. Gospodarowanie mieniem obejmuje ustalenie stawek czynszu za korzystanie z tego mienia. Rada Miejska nie posiadała kompetencji do ustalenia spornych stawek czynszu, a czyniąc to naruszyła kompetencję organu wykonawczego gminy. Działania Rady były także niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który przesądza o działaniach organów administracji publicznej jedynie na podstawie i w granicach prawa. W skardze do sądu administracyjnego Gmina L., w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] roku, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako podjętego z naruszeniem art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 91 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem skarżącej rada jest uprawniona do podejmowania uchwał zawierających wytyczne dla podległych radzie organów a w zakresie zarządu mieniem może podejmować uchwały w każdej sprawie, które organ wykonawczy zobowiązany jest wykonać. Gospodarowanie mieniem w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy gminnej dotyczy czynności wykonawczych i nie pozbawia rady kompetencji stanowiących (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3). Oznacza to, że rada może w drodze uchwały nie stanowiącej aktu prawa miejscowego ustalać stawki minimalne czynszu za lokale użytkowe będące w zasobie danej gminy. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewoda stwierdził, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie stanowi aktu kierownictwa wewnętrznego, nie określa zasad ustalania stawek, ale wprost "ustala minimalne stawki czynszu", które określono w zł za m2. Na poparcie argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego organ nadzoru zasadnie uznał, że uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] roku została podjęta z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP. Sporna uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułującym zasadę domniemania właściwości rady gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym i z tego powodu jest uprawniona do podejmowania uchwał zawierających wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy do organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Jak trafnie zauważył organ nadzoru, sporną uchwałą Rada ustaliła "minimalne stawki czynszu w lokalach użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych" i wskazała konkretne stawki w zł za m2 dla poszczególnych lokali, co oznacza iż uchwała nie zawiera wytycznych, ani zasad określania czynszu, co wydaje się być dopuszczalne jako akt kierownictwa wewnętrznego, ale wprost określa te stawki. Określenie stawek czynszu najmu lokali użytkowych mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc należy do zadań organu wykonawczego (tu Burmistrza). Ustalając stawki czynszu najmu Rada naruszyła kompetencje organu wykonawczego gminy i równocześnie działając poza swoimi kompetencjami naruszyła art. 7 Konstytucji RP. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać iż już ustawodawca konstytucyjny powołał organy stanowiące i wykonawcze, jako organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji). W związku z tym należy przyjąć, i to jako zasadę, że przyznane ustawami kompetencje jednemu organowi gminy nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07 (lex 398905) bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na cele realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do organu wykonawczego gminy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Rada gminy może jedynie opracować zbiór reguł postępowania organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień, przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę. Powyższy pogląd – skład orzekający w niniejszej sprawie – w całości podziela. W związku z tym określenie w uchwale z dnia [...] roku minimalnych stawek czynszu w lokalach użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych należy uznać za niedopuszczalne jako wkraczające w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Należy podzielić stanowisko skarżącej, że rada gminy może wydawać przepisy w zakresie zasad zarządu mieniem w tym gospodarowania mieniem komunalnym w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie może w drodze uchwały ustalić stawek czynszu, gdyż te ustalane są przez strony umowy. Rację ma także skarżąca wskazując na art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i wywodząc w oparciu o jego treść podległość burmistrza radzie gminy przy wykonywaniu przez niego zadań własnych gminy, a więc i gospodarowaniu mieniem komunalnym. Nie oznacza to jednak, że kontrolne i stanowiące uprawnienia rady mogą być realizowane w takim przypadku w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która w niniejszej sprawie nie ma charakteru aktu kierownictwa wewnętrznego, ale ustalając minimalne stawki narusza kompetencje organu wykonawczego w zakresie kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych, a także zasadę swobody umów przez narzucanie stronom czynności cywilnoprawnych istotnych postanowień, do jakich należy czynsz. Z tych wszystkich powodów, nie stwierdzając naruszenia prawa rozstrzygnięciem nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.). SW