I SA/Wa 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.K., M.W., A.W. i B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. W., B. S. i J. S. oraz Towarzystwa [...] w L., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w części orzekającej o odmowie A. W., B. S., j. S., J. K. oraz Towarzystwu [...] w L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Miasta W., włączonego w granice działki nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] oraz orzekło o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz M. W., A. W., B. S., J. K. oraz Towarzystwa [...] w L. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., odmówił A. W., J. S., B. S., J. K. oraz Towarzystwu [...] w L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Miasta W., włączonego w granice działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dawni współwłaściciele przedmiotowego gruntu J. i J. małżonkowie K. nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), a wnioski złożone w latach 1997 – 2002 przez M. W. działającą w imieniu spadkobierców dawnych właścicieli gruntu A. W., B. S. i J. S. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] nie spełniają przesłanek z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Od powyższej decyzji wniosła odwołanie A. W., B. S. i J. S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło również Towarzystwo [...] w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz orzekło o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz M. W., A. W., B. S., J. K. oraz Towarzystwa [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...], objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, składająca się z pow. [...] m2, została włączona w granice działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i stanowi własność Miasta W. Organ zauważył, że przepis art. 7 dekretu stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W ocenie Kolegium, kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie daty objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę. Prawidłowe ustalenie daty objęcia gruntu w posiadanie skutkuje bowiem rozpoczęciem biegu 6 - miesięcznego terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Jak stanowi art. 4 dekretu terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę W. gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Prezydent Miasta W. wskazał, że objęcie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę Miasta W. następowało na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia grunt uważa się za objęty przez gminę W. w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Organ ustalił, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 31 marca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku z czym termin składania wniosków mijał dnia 30 września 1947 r. Zarząd Miejski nie zawiadomił jednak dotychczasowych współwłaścicieli gruntu lub osoby ich prawa reprezentujące o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie pomimo, iż posiadał o nich dane. Zatem, objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę zostało dokonane z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. Z tych też względów organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie we wskazanym terminie należało uznać za bezskuteczne, tym samym data 31 lipca 1947 r. nie może stanowić początku biegu 6miesięcznego prekluzyjnego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Kolegium wskazało, że opisane wyżej rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które znacznie uprościło procedurę bowiem w przepis § 1 stanowi, że obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze W., nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego Miasta W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. Organ zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2000r., sygn. akt OPK 32/99, stwierdził, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę Miasta W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego Miasta W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę Miasta W.. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę jednak nie wiąże się ze wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki bowiem został określony w § 3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Tym samym z dokonaniem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem rozporządzenie nie łączy w istocie żadnych skutków prawnych. Zdaniem Kolegium, w świetle powyższych wywodów należało przyjąć, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W., w związku z czym termin składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej upływał w dniu 19 października 1948 r. Jak ustalił organ pierwszej instancji, współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli stosownego wniosku w terminie i trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu. Skarżąca wskazując w swoim odwołaniu, iż J. K. najprawdopodobniej w dniu 25 kwietnia 1947 r. złożyła wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...], nie przedstawiła żadnych dowodów na przyjęcie tej tezy. Organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy Miasta W. Tym samym, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż skutków takich nie wywołuje pismo byłej współwłaścicielki nieruchomości J. K. opatrzone datą 25 kwietnia 1945 r., gdyż w dacie tej nie obwiązywał jeszcze dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Dotychczasowa właścicielka nie zgłosiła żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej), lecz wniosła o przywrócenie prawa własności. W dacie zaś wynikającej z treści wyżej wymienionego pisma J. K. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wszedł natomiast w życie w dniu 21 listopada 1945r i od tej daty wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy W. Organ podał też, że wnioski złożone w przedmiotowej sprawie przez następców prawnych byłych współwłaścicieli, jak wykazał organ pierwszej instancji, nie spełniają przesłanek określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z czym odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Miasta W., włączonego w granice działki nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...], była uzasadniona. Kolegium zauważyło, że wobec wykazania, iż M. W. przysługują uprawnienia strony w niniejszym postępowaniu, w szczególności wobec ustalenia, iż jest ona następcą prawnym byłych współwłaścicieli nieruchomości należało zmienić rozstrzygnięcie pierwszej instancji poprzez wskazanie jej jako osoby uprawnionej. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. J. K., M. W., A. W. i B. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi: 1) uchybienia formalne, tj. skierowanie decyzji do osoby zmarłej, skoro w osnowie zaskarżonej decyzji wskazano jako nieżyjącego J. S. i strona 6 tej decyzji zawiera informację, że otrzymującym decyzję jest M. W. pełnomocnik J. S., a organ wiedział o śmierci J. S.; 2) błędy merytoryczne - pominięcie przy analizie sprawy oceny organu przedstawionej w treści decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], - błędne przyjęcie, że wnioski M. W. z lat 1997-2002 były składane o oparciu o art. 214 ust. 1 ugn, w sytuacji, gdy wnioski o zwrot wskazywały przepis art. 136 ust. 1 ugn, - powoływanie się na uchwałę NSA OPK 32/99, która dotyczy sytuacji prawnej nieruchomości przejmowanej na podstawie rozporządzenia z 1948 r., natomiast sprawa stanowiąca przedmiot niniejszej skargi podlegała rozporządzeniu z 1946 r., które w sposób odmienny i bardziej sformalizowany regulowało tryb objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę, - przyjęcie, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., a termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu 19 października 1948 r. bez analizy treści Dziennika Urzędowego NR [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W. i złożonej przez M. W. mapy, która dowodzi, że nieruchomość przy ul. [...] nie została objęta Dziennikiem Urzędowym Nr [...], - pominięcie przy ocenie twierdzeń strony dotyczących złożenia przez J. K. w dniu 25 kwietnia 1947 r. wniosku dekretowego i przebiegu wydarzeń opisanych przez M. W. w odwołaniu z dnia 29 lutego 2008 r. oraz dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i dokumentów znajdujących się w Archiwum. W. na K. Podsumowując skarżący podnieśli, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta tylko ogłoszeniem z dnia 31 marca 1947 r. w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miasta W. Objęcie to było jednak nieskuteczne i spowodowało brak rozpoczęcia biegu 6 - miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego. Stąd wnioski M. W. o wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości były złożone przed końcem tego terminu. Nieruchomość przy ul. [...] nie była objęta ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Nr [...], co powinno skutkować wydaniem decyzji przyznającej prawo wieczystego użytkowania na rzecz spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Poza sporem jest, że objęcie przez Gminę Miasta W. gruntu położonego przy ul. [..], nr hip. [...], w dniu 31 marca 1947 r. na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy było nieskuteczne, ponieważ odbyło się z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Zarząd Miejski przesłał współwłaścicielce gruntu J. K. zawiadomienia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie, mimo że Zarząd Miejski i inne organy Miasta W. posiadały informację o jej adresie zamieszkania, co wynika z pisma Zarządu Miejskiego z dnia 19 marca 1945 r. i pisma Biura Odbudowy [...] z dnia 4 kwietnia 1946 r., nr [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że ogłoszenie o objęciu dokonane w dniu 31 marca 1947 r. nie uruchomiło terminu 6 – miesięcznego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że J. K. i pełnoletni spadkobiercy J. K. nie złożyli wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy, czy prawa własności czasowej. Okoliczności tej nie potwierdzają informacje uzyskane przez organ pierwszej instancji od Wojewody [...] (pisma z dnia 27 sierpnia 1998 r. i z dnia 25 października 2006 r., nr [...], z Urzędu Gminy [...] (pisma z dnia 28 lutego 2002 r. i z dnia 17 lipca 2002 r.), z Archiwum Państwowego W. (pismo z dnia 13 czerwca 2007 r., nr [...]) i z Biura Gospodarki Nieruchomościami W. Delegatury w Dzielnicy [...] (pismo z dnia 17 maja 2007 r., [...]). Brak złożenia wniosku dekretowego wynika też z faktu wystąpienia przez spadkobierców dawnych właścicieli gruntu wnioskiem z dnia 10 lutego 1986 r. o odszkodowanie za przejęty w trybie dekretu [...] grunt, w którym brak informacji o złożeniu wniosku dekretowego. O nie złożeniu przez J. K. wniosku dekretowego informowała też wielokrotnie organ pełnomocnik spadkobierców dawnych właścicieli gruntu M. W., co wynika chociażby z jej pism z dnia 1 czerwca 1998 r., 7 stycznia 1999 r., 13 lutego 2002 r., 11 czerwca 2002 r. Prawidłowe jest też stanowisko Kolegium co do tego, że za wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie mogła być uznana kserokopia wniosku J. K. z dnia 25 kwietnia 1945 r. o przywrócenie prawa własności gruntu przy ul. [...], skoro żądanie tego wniosku dotyczy przywrócenia prawa własności, które przysługiwało w dacie jego złożenia J. K., a wniosek ten był złożony przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m. st. Warszawy. Zasadny jest natomiast zarzut J. K., M. W., A. W. i B. S., że organ bez jakiejkolwiek analizy treści Dziennika Urzędowego Nr [...] z dnia 19 kwietnia 1948 r. przyjął, że objęcie gruntu przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę Miasto W. nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43), z dniem wydania przez Zarząd Miejski tegoż Dziennika Urzędowego. Sąd zauważa, że w Dzienniku tym ul. [...] wymienione są wielokrotnie w różnych konfiguracjach z innymi ulicami (pkt I ppkt 15, 20, 29, 39 ogłoszenia). Tymczasem z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika na jakiej podstawie organ ten przyjął, że grunt oznaczony nr hip. [...] został objęty ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Nr [...] i z którego konkretnie punktu tego ogłoszenia wynika, że przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie w dniu 19 kwietnia 1948 r. Do kwestii tej nie odniósł się w też Prezydent Miasta W. w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Warto podkreślić, że treść rozporządzenia z 1948 r. nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że grunty nieobjęte w posiadanie bądź objęte ale nieskutecznie na podstawie rozporządzenia z 1946 r., z mocy prawa stają się objętymi w posiadanie na podstawie § 3 rozporządzenia z 1948 r. Zdaniem Sądu, nowa regulacja z 1948 r. uprościła procedurę obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę, ale nie sanowała skutków wadliwie dokonanych przez Zarząd Miejski ogłoszeń. Za nieprawidłowe należało też uznać wypowiadanie się przez organy obu instancji o braku wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepis ten dotyczy innej sprawy administracyjnej w sensie materialnoprawnym, niż ta załatwiana na podstawie art. 7 dekretu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta W., jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostały wydane z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta W. wyjaśni, czy ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę Miasta W. zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr [...] z dnia 19 kwietnia 1948 r. obejmuje grunt położony przy ul. [...] oznaczony nr hip. [...] i w zależności o poczynionych ustaleń dokona oceny czy – a jeżeli tak – to w jakiej dacie rozpoczął i zakończył bieg termin 6 - miesięczny na złożenie wniosku dekretowego. Następnie organ dokona oceny przesłanek z art. 7 ust. 1 dekretu, mając na uwadze to, że pierwszy wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, pochodzący od A. W. organ otrzymał w dniu 21 listopada 1997 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.