I OSK 1413/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 219/08 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 219/08 oddalił skargę A. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. A. K. w dniu [...] sierpnia 2006 r. złożył do Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o udostępnienie dokumentów - zapytanie o status pokrzywdzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 zwanej dalej ustawą o IPN). Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej w skrócie Prezes IPN) postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), powyższy wniosek przekazał według właściwości Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes IPN postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. poprzednie postanowienie utrzymał w mocy. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów, żądania o udostępnienie dokumentów oraz zapytania o status pokrzywdzonego niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy traktuje się jako wnioski o udostępnienie dokumentów w rozumieniu art. 30 ustawy o IPN. Wystąpienie A. K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie zostało załatwione przed dniem [...] marca 2007 r. Zgodnie z powołanym przepisem należało je zatem potraktować jako wniosek o udostępnienie kopii dokumentów w rozumieniu art. 30 ustawy o IPN. Stosownie do art. 43 ust. 2 ustawy o IPN właściwym do rozpatrzenia tego żądania jest miejscowo właściwy Dyrektor Oddziału IPN, a zatem przekazanie temu organowi przedmiotowego wniosku było w pełni uzasadnione. Postanowienie w tym zakresie w dniu [...] lipca 2007 r. podpisała osoba, która dysponowała stosownym upoważnieniem Prezesa IPN. Postanowienie Prezesa IPN A. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zobowiązanie IPN do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie dokumentów i zapytania o status pokrzywdzonego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 219/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę A. K. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż organ - zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów - prawidłowo uznał, iż wnioski o udostępnienie dokumentów oraz zapytania o status pokrzywdzonego niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 15 marca 2007 r., traktuje się jako wnioski o udostępnienie dokumentów w rozumieniu art. 30 ustawy o IPN. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o IPN, organem właściwym w takiej sprawie jest miejscowo właściwy Dyrektor Oddziału IPN. W tej sytuacji konieczne było przekazanie wniosku skarżącego do organu właściwego, a podstawą takiego przekazania stanowił art. 65 § 1 kpa. WSA w Warszawie wyjaśnił ponadto, iż osoba piastująca funkcję organu nie musi osobiście załatwiać każdej sprawy oraz podpisywać wszystkich decyzji i postanowień. Korzystając z możliwości przewidzianych w art. 268a kpa, może do tego upoważnić pracowników swojego urzędu. Osoba, która podpisała postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r., dysponowała stosownym upoważnieniem organu. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że niniejszej w sprawie nowe prawo wprawdzie zmieniło sytuację skarżącego, ale taka retroaktywności przepisów jest dopuszczalna, zwłaszcza, gdy nie pogarsza sytuacji strony. Skarżący po 15 marca 2007 r. nie znalazł się zaś w sytuacji gorszej niż przed tą datą. W sprawie naruszono przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, ale uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na prawidłowość podjętych postanowień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi, powołując art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 65 § 1 kpa, polegające na zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, mimo iż z okoliczności stanu faktycznego skorzystanie z powyższego przepisu przez Prezesa IPN nie było i nie jest konieczne pod względem procesowo -organizacyjnym; 2. art. 268 a kpa, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez osobę rzekomo upoważnioną przez Prezesa IPN do wydania decyzji i postanowień administracyjnych z upoważnienia tego organu, mimo iż treść naruszonego przepisu nie pozwala na przyjęcie domniemania udzielenia takiego upoważnienia, a w aktach sprawy brak jest tego upoważnienia w formie pisemnej; 3. art. 35 § 1 kpa, polegające na załatwieniu sprawy z oczywistym naruszeniem ww. przepisu, określającego ustawowe terminy rozpoznania sprawy administracyjnej, co w efekcie spowodowało pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego sprzed daty wejścia w życie nowej regulacji prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż skarżący wniosek o udostępnienie dokumentów i zapytanie o status pokrzywdzonego złożył za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w Nowym Jorku na adres siedziby Dyrektora Oddziału IPN w Warszawie, mieszczącej się na ul. Krasińskich, a zatem skierował to żądanie do właściwego organu administracji publicznej. Mimo tego przedmiotowy wniosek trafił do Prezesa IPN, a zatem - zdaniem kasatora - do niewłaściwego organu. Nie dziwi więc fakt wydania zaskarżonego postanowienia, jednakże w ocenie strony skarżącej, skoro wniosek został skierowany do właściwego organu, to nie powinien był on trafić w ostateczności do organu niewłaściwego, który był zmuszony przekazać w drodze postanowienia wniosek organowi właściwemu. Uzasadniając kolejny zarzut, kasator wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że zaskarżone postanowienie było niezbędne dla nadania wnioskowi skarżącego prawidłowego toku, to i tak zostało sporządzone i podpisane przez osobę nieuprawnioną. Z art. 268a kpa wynika, iż upoważnienie musi mieć formę pisemną i nie można jego istnienia domniemywać. Nadto upoważnienie takie może być udzielone, a zatem skorzystanie z powyższego uprawnienia przez organ administracji publicznej zależy wyłącznie od jego dobrej woli, swobodnego uznania organu. Skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane przez pracownika jednostki organizacyjnej, kierowanej przez Prezesa IPN, to taki pracownik winien legitymować się pisemnym upoważnieniem Prezesa IPN do wydawania w jego imieniu m. in. postanowień administracyjnych w imieniu Prezesa IPN. Ponadto takie pisemne upoważnienie Prezesa IPN powinno być dołączone do wydanego postanowienia. Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, iż jeśli przyjąć, czysto teoretycznie, iż zaskarżone postanowienie było w niniejszej sprawie niezbędną czynnością procesową, podjętą zgodnie z art. 65 § 1 kpa, a nadto że zostało podpisane przez należycie upoważnionego pracownika jednostki organizacyjnej kierowanej przez Prezesa IPN, to nie zostało wydane zgodnie z art. 35 § 1 kpa, a zatem w granicach przewidzianych w ustawie terminów ustalonych dla załatwienia spraw administracyjnych. Jakkolwiek datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest data doręczenia wniosku (żądania) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), to nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zapadło po 7 miesiącach od dnia doręczenia wniosku Konsulowi Generalnemu RP w Nowym Jorku. W efekcie opóźnienia organu administracji publicznej - Prezesa IPN - pozycja prawna skarżącego uległa poważnej zmianie. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. przewidywała w art. 6 instytucję "pokrzywdzonego", którym była osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przepis ten został uchylony przez ustawę z dnia 18 października 2006 r., która weszła w życie w dniu 15 marca 2007 r. Poprzednie przepisy uprawniały wnioskodawcę do ubiegania się o status pokrzywdzonego oraz wgląd do dokumentów w archiwach IPN. Obecnie nie ma możliwości skierowania zapytania o status pokrzywdzonego. W efekcie sytuacja prawna skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, znacznie się pogorszyła. Zatem gdyby nie przewlekłe rozpoznawanie wniosku skarżącego przez niewłaściwy organ administracji publicznej - Prezesa IPN, to wniosek skarżącego zostałby rozpoznany jeszcze przed datą wejścia w życie nowej ustawy, która uchyliła przepis art. 6 ustawy o IPN. W tej sytuacji, w ocenie kasatora, na kanwie niniejszej sprawy rodzi się pytanie czy art. 63 ustawy z dnia 18 października 2006 r. jest w pełni zgodny z postanowieniami Konstytucji RP, w szczególności zaś z treścią art. 2 ustawy zasadniczej i wywodzonymi z tego przepisu zasadami demokratycznego państwa prawnego. Chodzi tu przede wszystkim o naczelną zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyższy przepis narusza tą zasadę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w niej zarzutów należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.) skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumie się wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych decyduje co do zasady o skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej. Stosownie art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do ponownego badania zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania czy uzupełniania wniesionej przez nie skargi kasacyjnej. Z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia niż wskazane przez kasatora. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Z uwagi na wskazane granice postępowania kasacyjnego oraz na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko - radcowskiego miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 powołanego przepisu) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art.174 P.p.s.a). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga kasacyjna nie pozwala na zakreślenie jednoznacznych podstaw zaskarżonego nią wyroku Sądu I instancji. Jej autor powołał bowiem na wstępie punkt 1 oraz punkt 2 art.174 P.p.s.a., co mogłoby wskazywać na zamiar zakwestionowania zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Dalej kasator nie sformułował jednak żadnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, ograniczając się do wytknięcia WSA w Warszawie wyłącznie uchybień przepisom postępowania, tj. art. 35 , art. 65 § 1 i art. 268 a kpa.. Takie zarzuty z samego założenia są chybione. Adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jaki i procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty kasacyjne muszą zatem odnosić się do wspomnianego orzeczenia oraz postępowania sądowego, które doprowadziło do jego wydania. Reguły tego postępowania wyczerpująco zostały określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że skarżący, zamierzając wytknąć Sądowi I instancji złamanie przepisów postępowania, zobowiązany jest w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym ten Sąd miał uchybić. Tymczasem wskazane w skardze kasacyjnej przepisy regulują jedynie postępowanie administracyjne, a nie odnoszą się do postępowania przed sądami administracyjnymi. Jest więc rzeczą oczywistą, że WSA w Warszawie nie mógł naruszyć norm powołanych przez kasatora, ponieważ w ogóle ich nie stosował. Sąd administracyjny, dokonując oceny zaskarżonego działania organu administracji publicznej, wprawdzie bada czy jest ono zgodne także z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sadowoadministracyjnym bezpośrednio w toku sprawowanej kontroli nie stosuje. Badania takiego dokonuje się bowiem w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie wytknięto żadnych naruszeń przepisów tej ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały zatem błędnie sformułowane, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ich merytorycznego rozpoznania. Dodatkowo można jednak wyjaśnić, że wniosek A. K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., mimo oczywistej przewlekłości postępowania, nie mógł być rozpatrzony na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 ) żądania udostępnienia dokumentów i zapytania o status pokrzywdzonego niezrealizowane do dnia wejście w życie tej ustawy traktuje się jako wnioski, o których mowa w art. 30 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) w brzmieniu ustalonym powyższą ustawa z dnia 18 października 2006 r., czyli jako wystąpienia o udostępnienie do wglądu kopii dokumentów dotyczących wnioskodawcy. Powołany przepis jest jasny w swej treści i nie przewiduje we wskazanym zakresie żadnych wyjątków. Błędnie także kasator wywodzi, że skoro wniosek A. K. wpłynął do Oddziału Instytutu IPN w Warszawie, to po 15 marca 2007 r. brak było podstaw do wydania postanowienia o przekazaniu tego żądania organowi właściwemu. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że do czasu wejścia życie omawianych zmian dyrektorzy oddziałów Instytutu nie posiadali samodzielnych kompetencji orzeczniczych. W sprawach objętych zakresem ustawy o IPN organem właściwym był wyłącznie Prezes Instytutu. Wszelkie decyzje administracyjne lub postanowienia w tym czasie wydawane były przez Prezesa Instytutu lub z upoważnienia tego organu. Dopiero po zmianie dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. (art. 39 pkt. 26) dotychczasową treść art. 43 ustawy o IPN oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "W sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, w myśl przepisów niniejszej ustawy, organem pierwszej instancji jest dyrektor oddziału Instytutu Pamięci. Organem odwoławczym jest Prezes Instytutu Pamięci.". Po 15 marca 2007 r. Prezes IPN zobowiązany był więc wszystkie nierozpatrzone wnioski przekazać właściwemu miejscowo dyrektorowi oddziału Instytutu. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przekazanie takie następowało w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 kpa. Jakichkolwiek podstaw prawnych nie znajdują też twierdzenia kasatora, że upoważnienie, o jakim mowa w art. 268a kpa, powinno być dołączone do aktów wydanych z upoważnienia organu. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Z treści tej normy wynika jedynie, że przedmiotowe upoważnienie winno mieć formę pisemną. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się też, że pracownik działający z upoważnienia organu ma obowiązek powołania się w decyzji (postanowieniu) na udzielone mu upoważnienie. Sam brak powołania się na upoważnienie nie pociąga skutków w postaci nieważności czy uchylenia decyzji, o ile upoważnienie takie istniało. Kwestionowane przez stronę postanowienie bezspornie zostało wydane z upoważnienia i z powołaniem się na upoważnienia Prezesa IPN. Udzielone przez ten organ upoważnienie dołączono przy tym do akt sprawy, o czym autor skargi kasacyjnej mógłby się przekonać, gdyby zapoznał się z tymi aktami sprawy. W kwestii sugerowanego przez stronę pytania do Trybunału Konstytucyjnego, zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia art. 63 ust.2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592). Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami rozpatrywanego środka zaskarżenia nie może zatem ustosunkować się do podnoszonych jedynie w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wątpliwości co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Ponadto o potrzebie skorzystania z uprawnień wynikających z art. 193 Konstytucji RP decydują wątpliwości Sądu co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie takich wątpliwości nie powziął, a kasator prawidłowości takiego stanowiska w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważył. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.