IV SA/Wa 1161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. R., B. R.i M. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] listopada 1948 r., którym uznano, iż nieruchomość ziemska pn. "B." i "B." o pow. 180,08 ha położona w gminie C., stanowiąca wcześniej własność J., L. i L. R. (spadkobierców B. R.), podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W zaskarżonej decyzji wskazano, iż celem prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie nie jest ocena słuszności kwestionowanego orzeczenia z 1948 roku, lecz jego zgodność z obowiązującym ówcześnie prawem. Organ jest związany materiałem dowodowym a jego uznaniowość wiążę się wyłącznie z oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Stwierdzono, że orzeczenie nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, zwracając uwagę, iż dotychczas nie odnaleziono dowodów, które potwierdzałyby podział przed wojną majątku pomiędzy prawnych spadkobierców wcześniejszego właściciela B. R. i aby poszczególne części tworzyły odrębną własność każdego z nich. Powierzchnia przedmiotowej nieruchomości przekraczała normatyw określony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. powierzchnie odpowiednio 50 lub 100 ha. (miała ona powierzchnię 180,08 ha). Dowody pośrednie wskazują wyłącznie na okoliczność, iż księgi wieczyste Sądu Rejonowego w L. jak i dwór w B. spłonęły. Natomiast ewentualny podział nieruchomości mógł być podziałem faktycznym a nie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli spadkobiercy właścicieli znacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej – E. R., B. R. i M. R. W skardze sformułowano następujące zarzuty: Sygn. akt IVSA/Wa 1161/08 - zaginęły wszelkie dokumenty, które mogłyby potwierdzać fakt dokonania podziału majątku (było to związane m.in. ze spaleniem domu przez wojska [...] oraz koniecznością ucieczki ojca skarżących), - sprawa była załatwiana przez Ministra opieszale, nie wnikano w meritum sprawy, skarżąca wyraziła nadzieję, iż zostanie ona ostatecznie załatwiona przez Sąd - pozytywnie dla wnioskodawców, - możliwe jest odszukanie przez skarżących żyjących świadków, co do prawnego dokonania podziału majątku, - dopuszczono się nieprawidłowości polegającej na nabyciu nieruchomości, do której prawo pierwokupu przysługiwało skarżącym, Do akt sprawy złożono szereg dokumentów potwierdzających działalność charytatywną p. E. R.,. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. Sygn. akt IVSA/Wa 1161/08 Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Jak wynika z zachowanych akt administracyjnych, postępowanie ówcześnie było prowadzone na wniosek spadkobierców B. R. (dodatkowy wniosek przedłożył J. R. w 1947 roku). Podnosili oni, iż prowadzili gospodarstwo, które nie przekraczało norm obszarowych wskazanych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Załączyli zaświadczenie Urzędu Gminy w C., z którego treści wynikało, iż przed wojną gruntem majątku "władali spadkobiercy B. R." w równych częściach. Organ prowadzący postępowanie zwracał się do wnioskodawców o przedłożenie dokumentów potwierdzających podział majątku i ich prawa do poszczególnych części, jednak wskazywali oni, iż nie zostały one zachowane (zniszczone w czasie wojny). Zwracano się więc o przedłożenie dokumentów wymaganych w myśl § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pismo z 14 listopada 1945 r.). Z przepisu tego wynikało, iż o ile wnioskodawcy nie przedłożą stosownych dokumentów dotyczących powierzchni majątku, sporządza się je na ich wniosek na ich koszt. Jednak kwestie przesądzane dowodem w postaci sporządzenia "dowodów pomiarowych" na koszt wnioskodawców (w myśl wskazanego § 6) dotyczą w zasadzie wyłącznie zagadnień faktycznych (związanych z powierzchnią majątku), nie zaś statusu prawnego tj. np. problematyki dokonania prawnego podziału gruntu, o ile brak jest dokumentów w tym zakresie. W 1947 J. R., ponownie wnosząc o zwrot gospodarstwa wskazał, iż od 1929 roku "posiada" "wydzieloną" działkę gruntu, której użytki rolne nie przekraczają norm dekretowych (50 ha użytków rolnych). Z treści załączonego zaświadczenie z Urzędu Gminy w C. wynika jednocześnie, iż wnioskodawca przed wojną "posiadał własność" określonej powierzchni użytków, przy czym wyjaśnia się, iż zaświadczenie wydaje się na jego prośbę, nie wskazując z kolei, co było źródłem informacji dla wydania dokumentu. Organ administracji orzekając, iż nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej uznał, iż wobec nie przedstawienia Sygn. akt IVSA/Wa 1161/08 przekonywujących dowodów na okoliczność dokonania podziału istnieje "uzasadnione domniemanie", iż przed wojną nieruchomość stanowiła całość. Orzeczeniu temu nie można zarzucić rażącej wadliwości. Z treści uzasadnienia wynika, iż organ administracji dokonał oceny istotnych okoliczności sprawy w kontekście norm materialnoprawnych stanowiących podstawę orzekania (przepisy dekretu dotyczące powierzchni nieruchomości podlegających przejęciu na rzecz Państwa). W aktach sprawy (poza twierdzeniami wnioskodawców, którzy w sposób oczywisty zainteresowani byli konkretnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy) brak było dowodu, z którego wynikałoby, iż majątek został "oczywiście" podzielony. Trzeba podkreślić, iż w składanych wnioskach spadkobiercy dawnego właściciela nie wskazywali wprost, jakoby byli właścicielami wydzielonych części gruntu, choć wskazywali jednocześnie, iż dział nastąpił, lecz dokumenty uległy zniszczeniu. W toku postępowania nie podnosili również żadnych konkretnych okoliczności, które uprawdopodobniłyby twierdzenia o dokonanym dziale prawnym nieruchomości (okoliczności faktyczne, wskazanie stosownego trybu, miejsca dokonywania czynności, czasu itp. a trzeba mieć na względzie, iż procedury dotyczące prawnych podziału nieruchomości ziemskich podlegały w okresie międzywojennym stosownej reglamentacji). Rozumowaniu organu nie można odmówić w takim przypadku rażącej niekonsekwencji, a wyłącznie tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogłoby prowadzić do uznania, iż ówczesne orzeczenie jest dotknięte wadą nieważności i jego pozostawienie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenie z regułami demokratycznego państwa prawa. Oceniając orzeczenie, należy wskazać, iż nie zostały ówcześnie wniesione środki odwoławcze, z czego można wnosić, iż strony wówczas zaakceptowały orzeczenie wobec braku dodatkowych ważkich argumentów, których uwzględnienie mogłoby prowadzić do zmiany orzeczenia na korzyść wnioskodawców (możliwość uwiarygodnienia dokonania prawnego podziału). Nie przeprowadzenie dowodu w myśl § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co wiązałoby się ze zbędnymi kosztami dla skarżących, nie można uznać za uchybienie, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (w związku z zasadami "szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów"), skoro dowód ten nie mógł mieć istotnego znaczenia na sporną okoliczność dokonania samego prawnego podziału. Nie wnosiły o jego Sygn. akt IVSA/Wa 1161/08 przeprowadzenia także strony (co było warunkiem podjęcia czynności dowodowych przez urząd w myśl wskazanej regulacji). Nie można więc uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w toku postępowania wyjaśniającego, w świetle art. 44, 49 i 50 obowiązującego w tym przedmiocie na dzień orzekania Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, iż ocena decyzji pod katem jej rażącej wadliwości nie może być utożsamiana z postępowaniem związanym z ponownym załatwianiem sprawy, co do meritum. Powyższa ocena nie oznacza więc, iż gdyby organ administracji uprawniony był do powtórnego orzekania w sprawie, co do meritum, zasadne byłoby wydanie decyzji potwierdzającej nacjonalizację, analogiczną do kwestionowanej z 1948 roku. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji kwestia "słuszności" podjętego ówcześnie i pozostającego w obrocie prawnym orzeczenia, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Jak wskazuje się w samej skardze nadal nie ujawniono dokumentów potwierdzających dokonanie podziałów a więc stan prawny może być wyłącznie uprawdopodobniony (skarżąca wskazuje, iż może wskazać na tą okoliczność świadków). Trafne są zarzuty skargi, iż postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle a strona w jego oku nie była informowana o istotnych okolicznościach sprawy (uchybienie art. 8, 9 i 12 K.p.a.). Należy wyjaśnić, iż ewentualna kwestia odnalezienia dokumentów potwierdzających prawny podział majątku, a nieznanych organowi administracji orzekającemu w 1948 roku, może stanowić wyłącznie przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie może mieć natomiast znaczenia w kontekście stwierdzania nieważności orzeczenia (zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych). Wynika stąd ograniczenie czasowe, co do możliwości uchylenia ostatecznej decyzji (art. 146 §. 1 K.p.a.), co nie przesądza o ewentualności powstania roszczeń odszkodowawczych w związku z wydaniem wadliwego orzeczenia (potwierdza to treść art. 151 §2 K.p.a.). Roszczenia z tego tytułu mogłyby być dochodzone na zasadach ogólnych wskazanych w K.c. przed sądami powszechnymi. Dodatkowo organ orzekający w sprawie, uchybił obowiązkowi właściwego i wyczerpującego uzasadnieniu decyzji (art. 107 §3 K.p.a.). Wprawdzie zawarte w orzeczeniu konkluzje są trafne (zgromadzony ówcześnie w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał w sposób oczywisty, aby nastąpił podział nieruchomości, a Sygn. akt IVSA/Wa 1161/08 więc orzeczenie nie jest dotknięte oczywistą wadliwością), jednak wywód organu jest zdawkowy, nie przywołano szczegółowo okoliczności i faktów, z których wywiedziono trafną skądinąd konkluzję. Naruszono tym samym jednocześnie ogólna zasadę postępowania administracyjnego - przekonywania strony (art. 11 K.p.a.). Wskazane uchybienia przepisom postępowania w przedmiotowej sprawie nie mogły mieć istotnego wpływu na jej wynik, a więc ich stwierdzenie przez Sąd nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (oceny legalności zaskarżonej decyzji) pozostaje kwestia ewentualnych nieprawidłowości związanych ze zbyciem nieruchomości, stanowiących własność poprzedników prawnych skarżących. Sąd, oceniając wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji nie może, orzekając w sprawie, uwzględnić niewątpliwych zasług spadkobierców dawnych właścicieli na niwie działalności charytatywnej. Przy orzekaniu w niniejszej sprawie, poza oceną Sądu musiały pozostać kwestie oceny rozwiązań prawnych przyjętych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, mocą, którego, bez stosownego zadośćuczynienia dokonano wywłaszczenia tysięcy obywateli. Zastosowanie przepisów dekretu prowadziło w zasadzie do całkowitego pozbawienia mienia osób zaliczanych do stanu ziemiańskiego (skarżący odnotowali dramatyczne losy swego ojca). Sąd uprawniony jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji jedynie pod katem jej zgodności z obowiązującym prawem, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Kwestie przyszłego, stosownego zrekompensowania krzywd wynikających z przyjęcia określonego prawodawstwa pozostają w obecnym polskim porządku prawnym wyłącznie w gestii władzy ustawodawczej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.