IV SA/Wa 328/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie motelu na działce [...] w m. O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka nr [...], na której zlokalizowana ma być inwestycja, położona jest przy drodze krajowej nr [...] zaliczanej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonego symbolem "[...]". Zgodnie z projektem decyzji inwestor powinien zapewnić obsługę komunikacyjną tj. dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem. Z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zjazd z drogi krajowej nr [...] znajdował się na środku działki nr [...]. W dniu 31 lipca 2008 r. dokonano dowodu z oględzin terenu, w wyniku którego wykazano, że jedyny dojazd do działki nr [...] stanowi zjazd o charakterze indywidualnym zbudowany z kamienia łamanego o szerokości 6,0 mb zlokalizowany na wysokości linii rozgraniczającej działki nr [...] będącej własnością strony, oraz nr [...] będącej własnością K. Z. Zjazd wskazany w załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy w rzeczywistości obecnie nie istnieje. W związku z powyższym, postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji jako niezgodnego ze stanem rzeczywistym należy uznać na słuszne. W skardze z dnia 21 stycznia 2009 r. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. F. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o ruchu drogowym, oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na bezpodstawnym uznaniu, że utrzymane w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym, oraz ważnym interesem społecznym, który w niniejszej sprawie stoi nad indywidualnym interesem strony, a także błąd w ustaleniach faktycznych Sygn. akt IV SA/Wa 328/09 przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegającym na ustaleniu, iż zjazd publiczny z działki [...] w m. O. na drogę krajową nr [...] powodować będzie znaczne utrudnienia w ruchu publicznym, oraz nie wyjaśnieniu w sposób należyty podnoszonego przez wnioskodawcę faktu wcześniejszego istnienia na przedmiotowej działce zjazdu o charakterze publicznym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie motelu na działce nr [...] w m. O. Konieczne zatem jest wytłumaczenie umocowania prawnego dla działania tych organów i określenie roli, jaką spełnia uzgodnienie planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzje warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających Sygn. akt IV SA/Wa 328/09 do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jest to przepis regulujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Istota unormowania polega na tym, że inny organ ma przedstawić swoje stanowisko w określonym zakresie. Oznacza to, że wymóg uzgodnienia oparty jest na założeniu, iż w określonym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ, niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zatem tryb wskazany w art. 106 Kpa będzie miał zastosowanie w sytuacjach, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustawowym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji. Z akt sprawy wynika, że projektowana inwestycja na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości O., znajdować się będzie w pobliżu drogi krajowej nr [...] zaliczanej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy [...], zatem bezspornym jest, że w niniejszej sprawie organem, który powinien uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ Sygn. akt IV SA/Wa 328/09 na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Postępowanie to, mimo tak znaczących skutków, posiada charakter akcesoryjny. Decyduje o tym przede wszystkim fakt, że nie może się toczyć bez postępowania głównego. Postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym rozstrzygnięciem jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed podjęciem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z zaskarżonego postanowienia, podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji była sprzeczność pomiędzy założoną w projekcie obsługą komunikacyjną działki istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...], a stanem rzeczywistym. W załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy istniejący zjazd został wskazany pośrodku działki nr [...]. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na działkę nr [...] istnieje zjazd na granicy z działką nr [...] (obecnie [...]) i jest to zjazd o charakterze indywidualnym. Zjazdu pośrodku działki nr [...] obecnie nie ma. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji. Skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą krajową istniejącym zjazdem, którego aktualnie nie ma, zasadnie organ odmówił uzgodnienia takiej treści projektu decyzji. Skoro podstawą odmowy uzgodnienia była niezgodność zapisu projektu decyzji ze stanem rzeczywistym, organ niezasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na inne jeszcze okoliczności odnoszące się do interesu społecznego, warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Skoro proponowanego w decyzji rozwiązania komunikacyjnego nie ma, nie wiadomo Sygn. akt IV SA/Wa 328/09 do jakiego rozwiązania komunikacyjnego odnoszą się rozważania organu, które należy uznać co najmniej za przedwczesne. W ocenie Sądu, to uchybienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie dyskwalifikuje samego rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, iż art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie miał zastosowania w niniejszym postępowania, gdyż dotyczy postępowania o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Błędnie skarżąca podnosi w skardze, że kwestia związana z istniejącym zjazdem o charakterze indywidualnym stanowiła podstawę odmowy uzgodnienia. Zjazd ten nie był przedmiotem uzgodnienia, gdyż nie dotyczy jego projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia. Również fakt, że w przeszłości istniał zjazd w centralnej części działki nr [...] i przy dołożeniu stosunkowo niewielkich nakładów może stanowić zjazd o charakterze publicznym, nie miał znaczenia w sprawie, gdyż treść projektu decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do takiej sytuacji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.