II OSK 809/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1862/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1862/07 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę hotelu - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w toku postępowania zostało stwierdzone, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu pierwszej instancji w kilka godzin po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podnosiła, że termin na jaki wydano decyzję o warunkach zabudowy, czyli jej ważności, należy liczyć nie od dnia określonego w tej decyzji jako dzień jej wydania, lecz od daty doręczenia wszystkim stronom postępowania, bo wówczas dopiero decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Stwierdził, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości, iż słuszne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do właściwego organu już po upływie terminu określonego w decyzji o warunkach zabudowy, który należy liczyć od dnia jej wydania określonego w treści tej decyzji, przy czym na znajdującej się w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy widnieje adnotacja, iż w imieniu skarżącej decyzję tę odebrał, co osobiście pokwitował – B. P., członek zarządu skarżącej Spółki. Kwestię podpisu pod powyższym oświadczeniem Sąd oceniał we własnym zakresie poprzez porównanie z innymi podpisami widniejącymi na dokumentach zgromadzonych w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. zastępowana przez radcę prawnego, zarzucając: 1/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, to jest art. 53 ( 1 i art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa poprzez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, podlegające na wydaniu orzeczenia co do meritum sprawy w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego nie została jeszcze skarżącej doręczona w brzmieniu odpowiadającym prawu, nie zawierała bowiem pouczenia o możliwości jej zaskarżenia, 2/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm./, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za zasadny pogląd Wojewody Mazowieckiego w kwestii spóźnionego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wobec upływu terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że zaskarżona decyzja nie zawierała pouczenia co do możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Strona wniosła o uzupełnienie decyzji w tym zakresie, zaś z ostrożności procesowej po otrzymaniu decyzji wniosła skargę. Wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego nie nastąpiło jeszcze rozstrzygnięcie wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne. W kwestii zarzutu wniesienia o pozwolenie na budowę po upływie ważności decyzji o warunkach zabudowy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, że termin na który opiewała ta decyzja należy liczyć od otrzymania jej przez ostatnią ze stron postępowania. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał jej zarzuty i wnioski wyjaśniając jedynie, że po wniesieniu skargi kasacyjnej organ, który wydał zaskarżoną decyzję, rozpoznał wniosek strony o uzupełnienie tej decyzji w zakresie pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, to jest dotyczącej błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię wobec przyjęcia, iż skarżąca złożyła wniosek już po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny należało przyjąć, że skarga kasacyjna podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, pomimo iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest pierwszy podniesiony przez sporządzającego skargę kasacyjną profesjonalnego pełnomocnika zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. "art. 53 ( 1 i art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa poprzez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, podlegające na wydaniu orzeczenia co do meritum sprawy w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego" nie zawierała pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona sama zauważa, iż pomimo braku odpowiedniego pouczenia w kwestii możliwości zaskarżenia, wniosła z własnej inicjatywy skargę, która została przez Sąd rozpoznana. Brak właściwego pouczenia przez organ odwoławczy w tym zakresie nie wpłynął zatem w żadnym stopniu na wynik dalszego biegu sprawy. Oddalenie bowiem skargi nie ma związku z tym, że zaskarżona decyzja była niekompletna /nie zawierała stosownej informacji co do prawa do wniesienia na nią skargi/. Podniesienie więc tego zarzutu jako podstawy skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji nie tylko nie ma oparcia w przepisach prawa /art. 174 pkt 2 ppsa wymaga, aby zarzucane naruszenie prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy/, ale także może być odczytane jako próba przedłużenia sprawy. Odnosząc się do uznanego przez Naczelny Sąd Administracyjny jako słusznego, co do zasady, zarzutu błędnej wykładni określonych przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że także i ten zarzut nie może być uznany za w pełni prawidłowo ujęty, bowiem w skardze kasacyjnej twierdzi się, że przedmiotowy termin obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy rozpoczyna bieg nie od daty wpisanej w treści tej decyzji jako dzień jej wydania, lecz od dnia doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wywołuje dla inwestora skutek w postaci możliwości wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie z dniem doręczenia tej decyzji stronie ani też doręczenia pozostałym stronom postępowania, lecz dopiero z chwilą, kiedy stanie się ona ostateczna. Przewidziana ustawą możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w tym także decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy najczęściej strony będące adresatami tej decyzji mają rozbieżne interesy w kwestii rozstrzygnięcia, powoduje, że z prawa udzielonego inwestorowi omawianą decyzją może on skorzystać dopiero z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna. Dopiero z dniem nabycia przez decyzję przymiotu ostateczności stanowi ona promesę dla inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę. Jeżeli więc, jak w niniejszej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy była wydana ze wskazaniem okresu jej obowiązywania, to należy przyjąć, iż bieg tego okresu rozpoczął się nie w takiej dacie, jaką wskazano w decyzji jako dzień jej wydania, lecz z chwilą, gdy stała się ona ostateczna. Data nabycia przez decyzję przymiotu ostateczności została wskazana na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych. Wynika z niej, iż błędnie organy obu instancji orzekające w sprawie administracyjnej przyjęły, że wniosek przez skarżącego został złożony po utracie mocy decyzji o warunkach zabudowy /po upływie dwuletniego terminu jej obowiązywania określonego w decyzji/. Nie jest w konsekwencji również zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji podzielające pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wypada zauważyć, że Sąd pierwszej instancji wadliwie odniósł się także do adnotacji na decyzji o warunkach zabudowy, iż odebrał ją członek zarządu skarżącej spółki. Tego rodzaju rozważań nie powinien zwłaszcza czynić we własnym zakresie sąd administracyjny w sytuacji, gdy dana okoliczność nie była przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym. Zasadą konstytucyjną jest prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz kontroli sądowej działalności administracji. Wobec tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie chybiony zarzut naruszenia prawa procesowego, zaś pozwalający na rozpoznanie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię określonych przepisów, pomimo iż w zakresie poglądu co do daty rozpoczęcia biegu terminu dwuletniego określonego w przedmiotowej decyzji od daty jej doręczenia stronom nie można było podzielić, otworzyła się możliwość zastosowania w sprawie art. 188 ppsa, to jest uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji, co niewątpliwie będzie miało wpływ na przyśpieszenie załatwienia sprawy. Ze względu jednak na to, iż skarga kasacyjna została w zakresie jej podstaw oraz uzasadnienia, uznana za prawidłową tylko w części, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania, na podstawie art. 207 ( 2 ppsa.