VII SA/Wa 336/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skarg K. Z. oraz K. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki linii napowietrznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Z. 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżących K. i J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dn. [...] czerwca 2006 r. nakazał Zakładowi Mechanicznemu "P." w W. dokonanie rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę linii napowietrznej [...] KV zasilającej Zakłady Mechaniczne tj. słupów wraz z liniami wzdłuż ul. [...] między ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzona 28 stycznia 2005 r. kontrola stwierdziła, iż od istniejącej linii energetycznej wyprowadzone jest przyłącze linii napowietrznej w kierunku południowo- wschodnim do Zakładów Mechanicznych Wola i że linia ta przebiega ponad terenem zabudowanym budynkami jednorodzinnymi, stanowiąc zagrożenie dla ludzi na tym terenie, a inwestor nie posiada dokumentacji związanej z jej budową. Już wcześniej, bo decyzją z [...] marca 1990 r. Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego orzekł jej rozbiórkę jako wybudowanej na terenie prywatnym z zabudową jednorodzinną, bez decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę, a Naczelny Architekt W. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie wyrokiem NSA z dn. 10 grudnia 1990 r. obie te decyzje zostały uchylone. Zgromadzona dokumentacja sprawy pozwoliła organowi I instancji stwierdzić, że budowy dokonano w 1981 r., a zatem zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W wyniku odwołania zainteresowanych Zakładów, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dn. [...] listopada 2006 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślając konieczność zastosowania przepisów z okresu budowy przedmiotowej linii tj. Prawa budowlanego z 1974 r. wskazał, że warunkiem zastosowania przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek tj. braku zezwolenia i naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy, natomiast w przypadku braku takiego planu wyłączone jest nakazanie przymusowej rozbiórki. Materiał dowodowy w sprawie – w ocenie organu odwoławczego – nie wskazuje aby przesłanki te zostały spełnione, zaś bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ nie może podjąć decyzji nakazującej rozbiórkę. Zebrany materiał nie potwierdził też, aby sieć energetyczna stanowiła jakiekolwiek zagrożenie. Powołując obowiązki organu administracji z art. 7 i 77 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skargę sądową na decyzję organu odwoławczego wnieśli małżonkowie S. i K. Z., domagając się jej uchylenia. Skarżący S. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 kpa oraz art. 37 ust. 1 i 2 i art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślili, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w I instancji w sposób dostateczny, zaś organ odwoławczy nie uzasadnił prawidłowo tezy, iż na przedmiotowym terenie możliwa jest lokalizacja linii napowietrznej. Nadto wadliwie przyjął moment budowy w 1981 r., bowiem dopiero [...] listopada 1985 r. wydana została decyzja zezwalająca Zakładom na założenie i przeprowadzenie naziemnych przewodów linii energetycznej, a ponieważ stwierdzono jej nieważność, to jak wskazał NSA w wyroku z dn. 10 grudnia 1990 r., sporna linia energetyczna w aspekcie art. 37 Prawa budowlanego winna być uznana za obiekt wzniesiony bez pozwolenia. Skarżący podnieśli, że występuje tożsamość przedmiotowej sprawy z wyrokiem z dn. 10 grudnia 1990 r., więc Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest związany oceną prawną Sądu. W dalszej części obszernej skargi zainteresowani podnieśli, że organ odwoławczy oparł swoje rozważania na tezie o braku planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy co wyłącza nakazanie przymusowej rozbiórki, podczas gdy winien był tę kwestię rozważyć w świetle całokształtu przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne, a także ocenić zgodność budowy linii z istniejącym na tym terenie stanem faktycznym i rzeczywistym jego przeznaczeniem. Nadto rozważając kwestię niebezpieczeństwa dla ludzi organ odwoławczy pominął niezgodność usytuowania linii z normą polską obowiązującą w dacie jej budowy, która to norma zabraniała krzyżowania przebiegu linii energetycznych z budynkami mieszkalnymi w przypadku występowania innych możliwości przeprowadzenia linii ( co miało miejsce w niniejszym przypadku). Z chwilą budowy linii napowietrznej – jak podnoszą skarżący – wystąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia przejawiające się w ograniczeniach wznoszenia na działkach budynków o większej ilości kondygnacji. Zdaniem skarżących ich interesy zostały pominięte a organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób mający wykazać brak przesłanek zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy nie rozważył też występowania " innych ważnych przyczyn" w rozumieniu art. 37 ust. 2 (skutki godzące w interes ogólnospołeczny) uzasadniających rozbiórkę mimo braku przesłanek z ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego. Skarżąca K. Z. również zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika brak podstaw do orzeczenia rozbiórki w I instancji a uchylenie decyzji rozbiórkowej przy stwierdzeniach organu odwoławczego przesądza o przyszłym rozstrzygnięciu I instancji bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co jest niedopuszczalne. Nadto zdaniem skarżącej naruszony został art. 107 § 3 kpa gdyż organ odwoławczy pomimo obowiązku omówienia dowodów, powołał się na bliżej nieokreślony plan zagospodarowania przestrzennego, pozwalający na budowę sieci energetycznych, natomiast nie dopuszczający wznoszenia budynków mieszkalnych oraz enigmatycznie wskazał ekspertyzę z 23 czerwca 1989 r., jako dowód nie występowania okoliczności zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, podczas gdy powinno to być przedmiotem szczegółowych ustaleń. W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 kpa, będącym wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 138 kpa tj. ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Decyzję kasatoryjną z art. 138 § 2 kpa organ może wydać tylko w przypadku ściśle określonym w tym przepisie tj. gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w takim zakresie w II instancji i wydanie orzeczenia powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dającej zainteresowanemu możliwość weryfikacji orzeczenia administracyjnego w toku instancyjnym. Oczywiście organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego z mocy art. 136 kpa, który pozwala i nakazuje w pewnym zakresie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w instancji odwoławczej, jednakże nie może to zastąpić znacznej części postępowania, które musi być prowadzone w I instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż w I instancji nie wyjaśniono wnikliwie kwestii istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia o przymusowej rozbiórce linii. Wskazując na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz na fakt, iż budowy dokonano w 1981 r. bez pozwolenia, a organ I instancji odwołał się do Planu Perspektywicznego z 1982 r., organ odwoławczy stwierdził, iż przepis ustawy z 1974 r. nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli zdarzenie to miało miejsce przed sporządzeniem bądź nadaniem planowi zagospodarowania przestrzennego mocy powszechnie obowiązującej. Jednocześnie – co słusznie zarzuca skarga - organ II instancji w uzasadnieniu odniósł się do jakiegoś planu przewidującego dla tego obszaru inny cel, nie określając o jaki plan chodzi. Zdaniem organu odwoławczego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie mogła być podjęta decyzja nakazująca rozbiórkę. Ze stanowiskiem tym co do zasady należy się zgodzić, pozostaje jednak kwestia naruszenia przepisów proceduralnych. Trzeba pamiętać, że w sprawie przedmiotowej linii zapadł już wyrok NSA z dn. 10 grudnia 1990 r., sygn. IV SA 959/90. Wyrokiem tym wcześniejszą ( rok 1990) decyzję rozbiórkową samowoli budowlanej uchylono, a Sąd wskazał na brak ustaleń istotnych dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. mogących być podstawą do przyjęcia zaistnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. I choć brak było przesłanek do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki z przyczyn obejmujących niebezpieczeństwa dla ludzi i niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych, to w pozostałym zakresie objętym art. 37 ust. 1 pkt 1, a więc w kwestii zgodności z ustaleniami planu i w zakresie wpływu linii na ewentualne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia ( pkt 2) sprawa, według oceny Sądu, nie została wyjaśniona. Niewątpliwie natomiast przesądzono, że inwestycja została wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Zatem rzeczą organu było wyjaśnienie tych dwóch okoliczności zgodnie z zaleceniem zawartym w ocenie Sądu. Nie podlega kwestii, że organ I instancji nie odniósł się do tego zalecenia, jednakże należy pamiętać też o zasadzie wynikającej z art. 138 § 1 kpa ponownego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy już raz rozstrzygniętej zwłaszcza, że organ odwoławczy ma uprawnienie i obowiązek wynikający z art. 136 kpa w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero gdyby to uzupełnienie miało obejmować całość postępowania lub jego znaczną część, organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 kpa pozwalający na wydanie decyzji kasacyjnej. Utrwalone jest stanowisko orzecznictwa na tle art. 138 § 1 i 2 kpa, ze nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne prowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy ( art. 136 kpa). Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji ( vide wyrok NSA z dn. 13 lutego 2002 r., sygn. V SA 1680/01). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że oceny zgodności bądź jej braku z planem zagospodarowania przestrzennego ( jeżeli istniał w chwili budowy) oraz ocenę wpływu linii na ewentualne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia mógł dokonać organ odwoławczy, bowiem czynności te niewątpliwie stanowią uzupełnienie postępowania wyjaśniającego ale nie zastępują go w całości ani jego znacznej części. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia naruszył przepisy proceduralne art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 kpa co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę ponownie organ wojewódzki wyda merytoryczne rozstrzygnięcie zajmując stanowisko co do dwóch kwestii z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazanych w wyroku NSA z uwzględnieniem argumentacji skargi. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powołanej wyżej ustawy.