II OSK 1478/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 115/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. w Poznaniu kwotę 1300 zł (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2009r. sygn. akt II SA/Bk 115/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008r., uchylającą na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję z dnia [...] listopada 2008r., którą Prezydent Miasta Białegostoku wniósł sprzeciw od złożonego przez [...] Sp. z o.o. w Poznaniu zgłoszenia zamiaru wykonania: - przebudowy ulicy Produkcyjnej od km 0+401 wraz z przebudową istniejącej kanalizacji deszczowej, wodociągu i sieci energetycznej SN i NN na działce Nr 1441, 309/3. 1442/2, 310/1, 1443/3 obręb Nr 1 Białystok, - przebudowy drogi dojazdowej nr I od km 0+000 wraz z przebudową istniejącej kanalizacji deszczowej i oświetlenia na dz. Nr 310/2, 310/6, 310/7, 309/4, 131/6, 313/2, 313/7, 314/3 331/2, 319/8, 319/14, 315/5, 319/15, 319/13, 316/3, 316/5, 317/2 obręb Nr 1 w Białymstoku, i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że przyczyną uchylenia przez Wojewodę Podlaskiego decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia były błędy formalne polegające na tym, że w materiale dowodowym brak było oryginału lub też urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, dołączonej do pełnomocnictwa opłaty skarbowej, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody Podlaskiego, że usunięcie tych błędów na etapie postępowania odwoławczego nie było możliwe, gdyż spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 kpa. Obowiązek dostarczenia do zgłoszenia wskazanych dokumentów wynika wprost z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ winien nałożyć w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, zaś w przypadku ich nieuzupełnienia – wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Sąd uznał także, że organ odwoławczy jednocześnie naruszył powołaną zasadę dwuinstancyjności, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do kwestii, która nie była rozstrzygnięta przez organ I instancji. Organ odwoławczy przyjął bowiem, jako bezsporny fakt, że planowana inwestycja wychodzi poza granice istniejącego pasa drogowego i stwierdził zasadność wyłączenia możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że kwestia związana z tym, czy w wyniku robót dotyczących przebudowy zarówno drogi dojazdowej, jak i ulicy Produkcyjnej nastąpi zajęcie pasa drogowego nie była przedmiotem ustaleń przez organ I instancji. Stwierdzenie przez organ I instancji, że w wyniku robót budowlanych zostaną znacznie zmienione parametry i to tylko drogi dojazdowej nie jest równoznaczne z tym, że w konsekwencji zostanie zajęty istniejący pas drogowy. Uwzględniając to, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie miał kompetencji do rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie. Uchylając decyzję organu I instancji należało wskazać, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim okoliczność dotyczącą wyjaśnienia kwestii związanej z tym, czy w wyniku prowadzonych robót budowlanych zostanie zajęty pas drogowy. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 15 kpa, w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd podniósł ponadto, odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie z tego powodu, że w dniu jej wydania wszystkie roboty, których dotyczył sprzeciw zostały już wykonane, co było powodem wszczęcia w dniu 17 listopada 2008r. przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalizacji. Zdaniem Sądu, dopóki nie upłynie termin wskazany w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie (30 dni od zgłoszenia albo doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia), dopóty organ architektoniczno-budowlany ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu, a kompetencji tych nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku, opartej na przepisie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie mimo, że zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego została wydana po upływie przewidzianego tam 30-dniowego terminu, - przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ II instancji naruszył art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo upływu przewidzianego tam 30-dniowego terminu, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ II instancji naruszył: - art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegający na – braku ustalenia, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne robót, których zgłoszenia dotyczy sprzeciw Prezydenta Miasta Białegostoku, - braku ustalenia, że w dniu wydania decyzji organu II instancji przedmiotowe prace zostały zakończone, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 105 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie, choć w świetle stanu faktycznego postępowanie sprzeciwowe było bezprzedmiotowe, gdyż – przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wszczęto postępowanie legalizacyjne robót, których zgłoszenia dotyczy sprzeciw, - w dniu wydania decyzji organu II instancji przedmiotowe prace zostały zakończone, - w dniu wydania decyzji organu II instancji upłynął już 30-dniowy termin na wydanie decyzji co do sprzeciwu przez organ I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 15 kpa poprzez odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, co wbrew ocenie w skarżonym wyroku mogło mieć mieć istotny wpływ na wynik postępowania, 3. art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku co do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3a pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co spowodowało brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotowych zarzutów skargi – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał przede wszystkim na to, że umknęło uwadze Sądu I instancji kluczowe dla sprawy rozróżnienie pomiędzy decyzją co do sprzeciwu, wydaną w 30-dniowym terminie i decyzją wydaną z przekroczeniem tego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., który został w sprawie zastosowany, mimo że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ten winien był uznać naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr. 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym zarzutem wiąże się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr. 156, poz. 1118 ze zm.) przez jego niezastosowanie. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy wymienione w nim roboty budowlane oraz rodzaje budów wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, przy czym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 zd. 1). Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi, organ właściwy nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 zd. 2). Sprzeciw, wniesiony w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody ma wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót. Termin 30-dniowy jest terminem wiążącym organ, gdyż w tym okresie ma on kompetencje do wydania decyzji, której treścią jest wyrażenie sprzeciwu, organ traci je po upływie tego terminu. Termin ten jest terminem prawa materialnego i jego przekroczenie wiąże się z utratą możliwości podjęcia czynności, której dotyczą. Termin ten nie podlega przywróceniu. W niniejszej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania rozbudowy ulicy Produkcyjnej oraz drogi dojazdowej wraz z przebudową istniejącej kanalizacji deszczowej, wodociągu i sieci energetycznej, oświetlenia - w dniu 23 października 2008r., a decyzją z dnia [...] listopada 2008r. organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw od tych robót budowlanych. Decyzja Wojewody Podlaskiego, uchylająca w oparciu o art. 138 § 2 kpa decyzję o sprzeciwie i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zapadła w dniu [...] grudnia 2008r. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji o sprzeciwie w celu wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Oznacza to, że po uchyleniu decyzji o sprzeciwie organ I instancji w drodze postanowienia wezwie inwestora do uzupełnienia braków i dopiero wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Sąd I instancji jednak, co podniesiono zasadnie w skardze kasacyjnej nie zauważył, że decyzja organu II instancji zapadła już po upływie wskazanego wyżej terminu, a więc nakazane czynności organ I instancji podejmowałby po upływie zawitego terminu, przewidzianego w art. 30 ust. 5 ustawy, tzn. po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie nie może wydać decyzji uchylającej decyzję o wniesieniu sprzeciwu i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II OSK 724/08). W takim przypadku organ odwoławczy, w zależności od wyników postępowania dowodowego winien ograniczyć się do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie, bądź o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Z uwagi na powyższe uznać należy pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz rozpoznał skargę i uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie inwestora [...] Sp. z o.o. w Poznaniu, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 209, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.