VII SA/Wa 427/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak :[...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia Z. w R. na budowę obejmującą remont 2 linii 30 kV B. I i II, w miejscowości B., R. i R., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę obejmującą remont przedmiotowej inwestycji na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]), w pozostałej zaś części umorzył postępowanie. W uzasadnieniu swojego wniosku organ wskazał, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na remont 2 linii 30 kV B. I i II, w miejscowości B., R. i R., nieruchomość o nr ew. [...] (obecnie[...]) stanowiła własność W. R., który dopiero w dniu 5 listopada 1980 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z [...]) zbył ją na rzecz małżonków Z. i S. S. W tej sytuacji do wydania pozwolenia na budowę wymagana była zgoda tylko W. R., jako właściciela przedmiotowej działki, w dniu wydania decyzji. Dlatego też, brak udzielenia przez wnioskującego zgody na inwestycję objętą kwestionowaną decyzją z dnia [...] nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zgodnie z jego wnioskiem. Ponadto, wnikliwa analiza dostępnego materiału dowodowego, aczkolwiek niekompletnego z uwagi na duży upływ czasu, mimo braku w aktach sprawy zgody W. R., ówczesnego właściciela nieruchomości na przedmiotową inwestycję, nie pozwala wykluczyć, że takiej zgody nie udzielił on inwestorowi. Tym samym organ stwierdził, że nie jest możliwe stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości, że w niniejszym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, które wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też z uwagi na wymienione okoliczności, jak i niekorzystne skutki społeczno-gospodarcze, które mogłyby wyniknąć z ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę w części działki skarżącego, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości o nr ew. [...] (obecnie [...]). Organ wyjaśnił, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego nastąpiło na wniosek S. S. względem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w całości, a zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, rozstrzygnięcie organu nadzorczego może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro zatem S. S. nie posiada interesu prawnego do kwestionowania badanej decyzji w całości, a jedynie w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...] (obecnie [...]), należało w pozostałym zakresie umorzyć wszczęte postępowanie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił do organu S. S. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że pomimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia, organ nie wydał go, bo wnioskujący nie wskazał interesu prawnego w jego uzyskaniu. Wnioskodawca oświadczył, że fakt, iż nie był właścicielem działki nr [...] w dniu [...] jest oczywisty, jednak decyzja dotyczy jego nieruchomości a z jej uzasadnienia wynika, że w aktach sprawy brak jest zgody na wejście w teren jego poprzednika prawnego. Wskazał, że bezspornym jest, to że akta sprawy nie zawierają zgody W. R. na realizację objętej pozwoleniem decyzji, a to oznacza, że decyzja z [...] w sposób obiektywny narusza prawo, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem wnioskującego, stwierdzenie przez organ braku zgody jego poprzednika jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. Tłumaczenie zaś odmowy stwierdzenia nieważności niekompletnością akt sprawy ze względu na upływ czasu, jest nie do przyjęcia w sytuacji, gdy zgody innych uczestników, prowadzonego w 1980 r. postępowania, w tych aktach się znajdują. Ponadto wskazał, że decyzja objęta wnioskiem jest wadliwa, gdyż umarza postępowanie w części dotyczącej innych niż jego nieruchomości. Zważyć należy, że pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem jednorodnym, dotyczącym określonej inwestycji, a nie składową wielu indywidualnych rozstrzygnięć ograniczonych do poszczególnych działek ewidencyjnych. Z tego powodu decyzja nie może ograniczać się tylko do jego działki, przez merytorycznie orzekanie tylko w tej części. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak :[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty, które zawarł w decyzji z dnia [...] i stwierdził, że nie znajduje wad z art. 156 § 1 k.p.a., by mógł stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości o nr ew. [...] (obecnie [...]), bo tylko w tej części odnosiła się ona do interesu prawnego S. S. W pozostałym natomiast zakresie postanowił umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Organ dodał, że takie rozstrzygnięcie odnoszące się do inwestycji liniowej, wbrew temu co twierdzi skarżący, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Skoro inwestycja przechodzi przez szereg nieruchomości należących do wielu właścicieli, nie ma możliwości i potrzeby kontrolowania kwestionowanej decyzji w całości, gdy tylko jeden właściciel złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S. Skarżący zarzucił, że błędne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do braku konieczności posiadania przez inwestora zgody obecnego właściciela nieruchomości nr [...] tj. skarżącego i jego małżonki, ponieważ wystarczyła zgoda poprzedniego właściciela tj. W. R., który twierdzi, że takiej zgody nigdy nie wyraził. Skarżący zarzucił, że organ opiera się tylko na "domniemanych" przypuszczeniach, że inwestor miał taką zgodę, chociaż równie dobrze można stwierdzić, że inwestor nie miał zgody. Bezsporne jest, że oparcie na takim przypuszczeniu tak ważnej decyzji jest niedopuszczalne, jednostronne i krzywdzące dla skarżącego. Skarżący zarzucił, że udostępniona jego pełnomocnikowi, dopiero na wezwanie nadzoru budowlanego dokumentacja jest niekompletna, wg inwestora, ze względu na upływ czasu. Zdaniem skarżącego, zadziwiający jest fakt, że dokumenty tak ważne i ustawowo nakazane przechowywać do końca eksploatacji sieci nagle wykazują braki co do zgody niektórych właścicieli na wejście w teren szczególnie tych, którzy rzekomo zgodzili się na bardzo krzywdzące warunki korzystania z ich działek. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] wydana była na remont linii przebiegającej w innym miejscu (dwie działki od działki skarżącego), więc nie mogła dotyczyć jego działki. Dodał, że wydana decyzja była zgodą Wojewody na remont linii, a nie na budowę linii w innym miejscu, co również potwierdza rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji i jej realizacji. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie iż nie było wymagane uzyskanie jego zgody, aby wejść na jego działkę w grudniu 1980 r., a jedynie zgoda wcześniejszego właściciela W. R., który był właścicielem w maju 1980 r. przedmiotowej działki, pozwala stwierdzić, iż Z. bez jakiegokolwiek upoważnienia wszedł na jego działkę. Skarżący wskazał, że niemożliwe było także otrzymanie zgody od wcześniejszego właściciela działki, pana R., gdyż linia energetyczna miała być tylko remontowana i na to była wydana decyzja w maju 1980 r. a w tym okresie linia przebiegała 2 działki od działki W. R. Podniósł, że zadziwiające jest, że wydana decyzja dotyczyła działki, na której w owym czasie nie było linii energetycznej, więc jak można było remontować linię, której nie było na działce. Wskazał, że zgodę na zmianę trasy linii energetycznej - budowy na działce (nr [...] obecnie [...]) uzyskano przez aneks sporządzony w dniu 16 grudnia 1980 r. do decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Dodał, że w aneksie jest adnotacja o zobowiązaniu do powiadomienia właścicieli nieruchomości o nowej trasie przebiegu linii energetycznej, czego w stosunku do niego nie uczyniono, a o przebiegu linii przez swoją działkę dowiedział się, kiedy zobaczył 3 słupy linii średniego napięcia. Skarżący zarzucił, że w czasie, kiedy sporządzono aneks, był wraz z małżonką pełnoprawnym właścicielem działki, wobec tego potrzebna była ich zgoda na wejście w teren, a nie zgoda wcześniejszego właściciela działki, jak podkreśla organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA 3561/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak :[...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę linii napowietrznej na działce o aktualnym nr ew. [...] położonej w miejscowości B. W wyroku tym Sąd zajął stanowisko, że brak zgody poprzedniego jak i obecnego właściciela działki o nr ew. [...] (obecnie [...]) nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], gdyż samo oświadczenie nawet złożone na piśmie nie może być uznane za dowód w sprawie. Jest ono jedynie informacją o dowodzie, a składający je winien być przesłuchany w charakterze świadka lub strony. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] jest aneksem do decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy linii napowietrznych 30 kV B., a to oznacza, że zmieniała ona jedynie ustalenia pierwotnej decyzji z dnia [...]. Nie zmieniała ona jednak tych ustaleń w całości. Z planu inwestycji wynika zaś, że usytuowanie słupa znajdującego się na działce należącej do S. S. nie uległo zmianie w stosunku do usytuowania przewidzianego decyzją z dnia [...]. Tym samym uznać należy, że w celu uzyskania decyzji z dnia [...] inwestor nie musiał uzyskiwać kolejnej zgody właściciela działki na realizację inwestycji. Wystarczającym bowiem było uzyskanie takiej zgody przed wydaniem decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę linii napowietrznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego przebudowy linii napowietrznych oraz udzielającej Z. w R. pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 351/06 oddalił skargę wskazując, że jest związany wcześniejszym orzeczeniem Sądu z dnia 21 stycznia 2005 r. co do kwestii, iż inwestor nie musiał uzyskiwać kolejnej zgody właściciela działki na realizację inwestycji, gdyż wystarczająca była zgoda uzyskana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę linii napowietrznych z dnia [...]. Wskazać należy, że w ww. wyrokach Sąd nie oceniał jednak prawidłowości wydania decyzji z dnia [...], a jedynie stwierdził, że nie jest konieczna zgoda poprzedniego jak i obecnego właściciela działki o nr ew. [...] (obecnie [...]), jeżeli została ona udzielona już wcześniej. Sąd nie badał jednak tego, czy zgoda taka na realizację inwestycji została udzielona, przy wydawaniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] odnosił się jedynie do decyzji będącej aneksem zmieniającym tylko w części pierwotnie wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, błędne jest zatem stanowisko organu, co do okoliczności, że pomimo braku w aktach sprawy zgody W. R., ówczesnego właściciela działki nr ew.[...],na przedmiotową inwestycję, nie można wykluczyć, że zgoda taka została inwestorowi udzielona. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. Warunek, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdy wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Artykuł 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach k.p.a., m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Ze znajdującego się zaś w aktach sprawy wykazu odpisu właścicieli/użytkowników gruntów wynika, że pozostali właściciele działek udzielili zgody na budowę przedmiotowej inwestycji, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń co do tego, że linia wysokiego napięcia będzie przechodziła przez ich działki. Brak jest natomiast w aktach sprawy oświadczenia W. R., poprzedniego właściciela działki o nr ew. [...] (obecnie nr ew.[...]), będącej własnością małżonków Z. i S. S., o wyrażeniu takiej zgody. Organ oparł zatem swoje rozstrzygnięcie na domniemaniu istnienia zgody na budowę przedmiotowej inwestycji bez podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie tak istotnej dla sprawy okoliczności. Jeżeli zgoda wyrażona przez poprzedniego właściciela działki na budowę przedmiotowej inwestycji była rzeczywiście udzielona, a obecnie brak jest jej w aktach sprawy, to organ zobowiązany był, realizując jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego w dochodzeniu prawdy obiektywnej, do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Celem wyjaśnienia powyższej okoliczności organ powinien dążyć wszelkimi możliwymi środkami przewidzianymi w przepisach k.p.a. do ustalenia, czy ówczesny właściciel nieruchomości udzielił zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Poza tym, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej dotyczących wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że taka zgoda została inwestorowi udzielona. Organ oparł swe rozstrzygniecie na domniemaniu, że zgoda tak została wydana, usprawiedliwiając swoje działanie niekompletnym materiałem dowodowym z uwagi na duży upływ czasu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w trybie nadzwyczajnym wadliwie także nie ocenił jej pod kątem zaistnienia innych przesłanek z art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się wyłącznie do sprawdzenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco prawo (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym w ogóle nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sposób niepełny. Sąd, badając prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ w aspekcie prawidłowego zastosowania przepisów procesowych oraz prawa materialnego, dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 k.p.a., które to naruszenie miało istotne znaczenie dla sprawy. Organ, badając bowiem decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, powinien z urzędu uwzględnić wszystkie przesłanki z art. 156 k.p.a. W szczególności powinien zwrócić uwagę na okoliczność, ż decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji remont 2 linii 30 kV została podpisana z upoważnienia Wojewody [...], a w nagłówku decyzji jako organ podane jest Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zatem rozważyć, czy decyzja została wydana przez właściwy i kompetentny do jej wydania organ. Zaznaczyć należy, że kontrola prawidłowości postępowania zakończonego decyzją administracyjną, dokonywana przez organ administracji II instancji (jak i ocena tej kontroli dokonywana przez sąd administracyjny) w pierwszym rzędzie powinny obejmować prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, gdyż naruszenia procedury, o ile okazują się istotne, mogą mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, prowadząc do wydania wadliwej materialnie decyzji. Sąd, badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, gdyż nie podjął żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie kwestii posiadania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu, od czego zaś uzależnione była ocena prawidłowości wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie zbadał także, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 maja 1980 r., ograniczając się jedynie do okoliczności i przesłanek przemawiających za słusznością tezy, że w niniejszym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym organ naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a., wskutek braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ weźmie zatem pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań procedury administracyjnej oraz wytycznych i wskazówek zawartych w wyroku, powtórnie oceni złożony przez S. S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.