II SA/Ke 204/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. R., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w dniu 4 lutego 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek W. R. o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał W. R. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Na mocy powyższej decyzji zrealizowano na rachunek bankowy wnioskodawcy płatności w łącznej wysokości 14786,65 zł (I ratę płatności w wysokości 5179,24 zł zrealizowano w dniu 18 stycznia 2006 r., II ratę w wysokości 4818,66 zł zrealizowano w dniu 31 stycznia 2007 r., III ratę płatności w wysokości 4788,75 zł zrealizowano w dniu 27 grudnia 2007 r.). W dniu 9 lipca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie W. R. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego Organ II instancji ustalił, że w dniu [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznając, iż oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zostało złożone z uchybieniem terminu, wydał decyzję Nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez W. R. organ odwoławczy przytaczając treść § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich podkreślił, że przepis ten określa dwa różne terminy związane z realizacją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. O ile 6-miesięczny termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 ma charakter terminu materialno-prawnego, co w konsekwencji oznacza, że nie podlega przywróceniu, to 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia określony w § 8 ust. 2, jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowania przepisy art. 58 i 59 kpa o przywracaniu terminu. Organ II instancji wskazał, że wypłata dla W. R. trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 27 grudnia 2007 r., a zatem należy uznać, że skarżący kupując ciągnik w dniu 30 listopada 2007 r. wywiązał się w terminie (wynikającym z § 8 ust. 1 pkt 1) z realizacji przedsięwzięcia określonego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Jednakże W. R., składając dokumenty dopiero w dniu 9 lipca 2008 r., nie dochował 7 - dniowego terminu wynikającego z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Skarżący nie wniósł prośby o przywrócenie terminu, toteż czynność procesowa przez niego dokonana w dniu 9 lipca 2008 r. została uznana za bezskuteczną. W związku z powyższym zaistniała konieczność wstrzymania W. R. płatności w 4 i 5 roku na podstawie § 9 ust. 1. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W. R., podpisując wniosek w dniu 4 lutego 2005 r., oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Ponadto decyzja z dnia [...] wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stanowiła o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na okres 5 lat z zastrzeżeniem, że warunkiem wypłaty czwartej i piątej raty płatności będzie zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej raty płatności i złożenie w ciągu 7 dni od wyżej wymienionego terminu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Stąd w przekonaniu organu należy wywodzić, że W. R. został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji zasady udzielania informacji stronie, wyrażonej w art. 9 Kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. R. wnosząc "o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego". Skarżący wskazał, że w dniu 19 grudnia 2008 r. otrzymał od organu I instancji decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym rozstrzygnięciu skarżącemu przysługiwało odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dlatego też w dniu 22 grudnia 2008 r. udał się do organu I instancji, gdzie został poinformowany, że termin do złożenia odwołania jest nieprzywracalny, lecz istnieje możliwość złożenia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji do organu odwoławczego, co też autor skargi uczynił. W. R. podał, że w dniu 8 stycznia 2009 r. otrzymał pismo z organu I instancji, w którym został zobowiązany do wyjaśnienia w terminie 7 dni, czy wyżej wspomniane pismo jest odwołaniem od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na powyższe stawił się w organie, gdzie "pracownik podyktował mu co ma napisać". W. R. podkreślił, że w rzeczywistości, mimo że w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. nie było wprost napisane, że "zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu", było ono w istocie prośbą o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przytaczanego dalej jako rozporządzenie (Dz. U. Nr 286/04 poz. 2870 ze zm.). Stosownie do cyt. przepisu rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, że W. R. w terminie zrealizował przedsięwzięcie, objęte planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Choć bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w trzecim roku realizacji planu, płatność dla skarżącego została zrealizowana w dniu 27 grudnia 2007 r., natomiast skarżący nabył ciągnik przed wypłatą trzeciej transzy płatności, bo w dniu 30 listopada 2007r., a opryskiwacz w dniu 8 lipca 2008 r., czyli po upływie 6 miesięcy od daty wypłaty płatności, to jednak uznać należy, że dokonanie zakupu ciągnika przed wypłatą trzeciej transzy było dopuszczalne i spełnia warunki określone w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten bowiem wymaga, aby zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nastąpiło nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, a nie w ciągu tych 6 miesięcy. Taka wykładnia jest tym bardziej uzasadniona, że producent rolny ma możliwość wcześniejszego wykorzystania środków wypłaconych w pierwszym i drugim roku realizacji planu. Nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, czego nie kwestionuje sam skarżący, że uchybił on terminowi wynikającemu z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Skoro bowiem w trzecim roku płatność została wypłacona W. R. w dniu 27 grudnia 2007 r., to termin do złożenia oświadczenia upłynął skarżącemu w dniu 3 lipca 2008 r., podczas gdy oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2008 r. Mając na uwadze powyższe koniecznym staje się ustalenie charakteru terminów określonych we wskazanych wyżej przepisach. Termin określony w § 8 ust 1 pkt 1 rozporządzenia nosi cechy terminu prawa materialnego, co nie było w niniejszej sprawie kwestionowane. Jeśli natomiast chodzi o 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, to zasadnie przyjął organ II instancji, że termin ten jest terminem prawa procesowego. Podkreślić należy, że w rozporządzeniu nie zostały przewidziane skutki jego niedotrzymania. Wskazany bowiem przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia przewiduje skutek w postaci wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku jej wypłaty, tylko w razie nie dotrzymania warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Pomija więc warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, który to termin znalazł się w ustępie 2, a nie w ustępie 1 § 8 rozporządzenia. Należy wyrazić pogląd, że skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie strony możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tj. właśnie złożenia wymaganego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową dokonywaną w toku postępowania, dotyczącego wypłaty przyznanej już wcześniejszą decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, toczącego się przed właściwym Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uwzględniając przedstawione argumenty Sąd uznał, że 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 kpa o przywracaniu terminów. Skoro tak, to w związku z uchybieniem przez skarżącego temu terminowi zaistniała w sprawie potrzeba rozważenia, czy nie zostały spełnione określone w art. 58 kpa przesłanki do jego przywrócenia. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy po doręczeniu decyzji organu I instancji z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, W. R. złożył pismo, zatytułowane "odwołanie", w którym zwrócił się "o przywrócenie dalszej realizacji wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych" podnosząc, że niedotrzymanie terminu wynikło z jego niewiedzy, bowiem poprzednie dwie transze płatności otrzymał w grudniu, a trzecia transza wpłynęła już 27 grudnia 2007r. Dodatkowo w okresie intensywnych prac gospodarskich uległ wypadkowi i przebywał na zwolnieniu lekarskim od 7 kwietnia 2008 r. do 31 lipca 2008 r. Trudności, z jakimi zmagał się skarżący spowodowały przeoczenie terminu do złożenia oświadczenia. Z treści powyższego pisma można, zdaniem Sądu, wywieść, że intencją skarżącego było zwrócenie się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. wezwał W. R. do wyjaśnienia, czy pismo z dnia 22 grudnia 2008 r. ma charakter odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że pismo zobowiązujące skarżącego do złożenia powyższych wyjaśnień pozostawało wadliwe. Biorąc pod uwagę przedstawioną przez skarżącego argumentację należało przede wszystkim wyjaśnić, czy de facto pismo to nie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Organ I instancji natomiast poprzestał na jednostronnym zapytaniu, czy pismo to jest odwołaniem od decyzji z dnia [...], pomijając całkowicie inne możliwe, czy wręcz narzucające się możliwości zinterpretowania wyrażonej w tym piśmie woli strony. Mając na uwadze dotychczasową praktykę orzeczniczą organów, zasadne mogło się również okazać twierdzenie W.R. podniesione w skardze, iż został błędnie poinformowany przez pracowników organu, iż termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa materialnego, dlatego też nie podlega przywróceniu, a zatem jedynym sposobem pozwalającym na zweryfikowanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji jest złożenie przez niego odwołania do organu wyższej instancji. Zadaniem organu odwoławczego było zatem wyjaśnienie powyższej kwestii oraz należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają bowiem obowiązek czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). W przypadku bowiem ustalenia, iż intencją strony było domaganie się przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o jakim mowa w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu I instancji było rozpoznanie tego wniosku, a nie nadawanie biegu pismu strony jako odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Nie czyniąc tego organ I instancji naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku ustalenia, iż przyczyną uchybienia terminu był brak wiedzy skarżącego o fakcie jego uchybienia, wynikły z błędnego przekonania strony o dacie, w której termin ten rozpoczął bieg, to możnaby dojść do wniosku, że taka przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu doręczenia skarżącemu decyzji o wstrzymaniu płatności. W takiej sytuacji należałoby uznać, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie. Mając na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności okoliczność, że organ I instancji zaniechał wyjaśnienia charakteru pisma strony z dnia 22 grudnia 2008 r. złożonego przez skarżącego, a co więcej zobowiązując W. R. do wyjaśnienia jego rzeczywistych intencji w sposób wadliwy zredagował wezwanie, organ odwoławczy natomiast nie wyeliminował wskazanych uchybień uznając, że decyzja odpowiada prawu - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując wskazane uchybienia. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.