II SA/Wa 197/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Protokolant - Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca D. Y. (obywatela [...]) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - oddala skargę - Wojewoda [...] wydał w dnia [...] grudnia 2007 r. zezwolenie nr [...] dla cudzoziemca obywatela [...] D. Y. na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywaną w D. Sp. z o.o. od dnia [...] stycznia 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. na stanowisku wiceprezesa zarządu (bez prawa wykonywania zawodu sprzedawcy). Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. D. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie powyższego zezwolenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5 i art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie trybu i warunków wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca (Dz. U. Nr 141, poz. 1002 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca D. Y. na stanowisku wiceprezesa zarządu. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w dniu [...] lutego 2008 r. funkcjonariusze Izby Celnej w O. Wydział Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej dokonali kontroli przestrzegania przepisów ustawy w spółce D. i w jej wyniku ustalono, iż obywatelka [...] F. Y. wykonuje pracę na innym stanowisku, aniżeli określone w zezwoleniu. Stanowi to naruszenie art. 88 ust. 8 ustawy, co z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy oznacza nielegalne wykonywanie tej pracy. Stąd też pracodawca naruszył przepisy ustawy, a od daty sporządzenia protokołu nie upłynął jeszcze rok. Stosownie zatem do treści § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, skoro pracodawca naruszył przepisy ustawy i naruszenie to zostało stwierdzone na podstawie przeprowadzonej kontroli, a od daty sporządzenia protokołu z kontroli nie upłynął 1 rok, to należało postanowić, jak w sentencji. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, pełnomocnik D. Y. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu strona podniosła zarzut, że postępowanie prowadzone przez funkcjonariuszy Izby Celnej było nierzetelne i posiada charakter prowokacji skierowanej przeciwko cudzoziemce F. Y. Reasumując – w ocenie skarżącej – organ w sposób jednostronny i wybiórczy ocenił materiał dowodowy, przez co naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i odniósł przepisy do sytuacji, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, a jednocześnie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wadliwości wskazanej już wyżej kontroli, co w konsekwencji w sposób rażący narusza przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 1 k.p.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na zawarte w niej argumenty – podał, że naruszenie przepisów ustawy zostało stwierdzone na podstawie protokołu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i bezspornym w świetle powyższego jest, że F. Y. była uprawniona do wykonywania pracy na stanowisku Prezesa Zarządu bez prawa wykonywania zawodu sprzedawcy, a w czasie kontroli stwierdzono, iż wykonywała pracę w charakterze sprzedawcy. Ponadto protokół jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i stanowi dowód w sprawie, zaś kwestionowanie ustaleń może poczynić w trakcie kontroli jednostka kontrolowana, składając w przewidzianym czasie zastrzeżenia do protokołu, co zostało wyczerpane przez D. Y., lecz nie zostały one uwzględnione. Potwierdzeniem tego jest decyzja odwoławcza Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. od decyzji Komendanta [...] Straży Granicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 87 pkt 1 i art. 88 pkt 1 i 8 cytowanej już wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez odmowę wydania przedłużenia zezwolenia w sytuacji, gdy spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do uwzględnienia wniosku cudzoziemcy oraz § 4 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie trybu i warunków wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca w zw. z art. 90 ustawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane naruszenie przepisów o zatrudnieniu cudzoziemca. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 10 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (w szczególności zaniechanie zbadania, czy czynności kontroli zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, rozważenia uwag D. dotyczących sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych i prawidłowości ustaleń Izby Celnej w O., rozpatrzenia związku pomiędzy ewentualnymi uchybieniami w wykonywaniu pracy przez F. Y., a naruszeniem przepisów ustawy) oraz art. 76 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez przypisanie protokołom z czynności kontrolnych cech dokumentu urzędowego. W tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu natomiast powołała się na zarzuty zawarte już w odwołaniu i dodała, że uchybienia zawarte w protokole odnoszące się do naruszenia warunków pracy przez F. Y., nie odnoszą się wprost do pracodawcy D. Sp. z o.o. i błędny jest pogląd, jakoby nawet drobne uchybienie pracodawcy wywierało skutek, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia. Ponadto protokoły kontroli nie korzystają z domniemania prawdziwości dowodu i w dalszej części odniesiono się do zarzutów wobec nich, zaś incydentalność wykonywania przez cudzoziemkę czynności sprzedawcy (bez charakteru zarobkowego), nie może być traktowane, jako świadczenie pracy w tym charakterze. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że ustalenia poczynione w trakcie kontroli może kwestionować podmiot kontrolowany, lecz nie w postępowaniu o udzielenie cudzoziemcowi zgody na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też nie może się ostać zarzut, iż dowody w sprawie zostały zgromadzone w sposób wadliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.), cudzoziemiec może wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Natomiast w myśl art. 88 ust. 8 ustawy przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca są wydawane na wniosek pracodawcy, na czas określony, dla określonego cudzoziemca i pracodawcy, na określone stanowisko lub rodzaj wykonywanej pracy. Ustawa wskazuje również w art. 88 ust. 8 in fine, że na wniosek pracodawcy można przedłużyć przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca. Z kolei na podstawie art. 88 ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy, przyrzeczenie lub zezwolenie na pracę podlegają uchyleniu przez wojewodę, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę nielegalnie, a w myśl art. 88a ustawy, w postępowaniu o wydanie zezwolenia lub o przedłużenie zezwolenia na pracę stroną postępowania jest wyłącznie pracodawca albo jednostka organizacyjna, a także osoba fizyczna, zamierzająca powierzyć wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Z kolei tryb i warunki m.in. przedłużania zezwoleń na pracę cudzoziemców, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie trybu i warunków wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca (Dz. U. Nr 141, poz. 1002 ze zm.) i zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 w związku z § 8 ust. 2, decyzję o odmowie wydania przedłużenia zezwolenia na pracę wydaje się, gdy pracodawca naruszył przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i naruszenie to zostało stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli, a od daty sporządzenia protokołu z kontroli nie upłynął 1 rok, zaś nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca, tj. niezgodne z ustawą, oznacza – stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy – wykonywanie pracy przez cudzoziemca m.in. na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że w dniu [...] lutego 2008 r. dokonano kontroli przestrzegania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez spółkę D., w wyniku której ustalono, że jeden z pracowników spółki wykonywał pracę na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę, co oznacza, iż była ona wykonywana nielegalnie. Potwierdza to również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1677/08. Skoro zatem przeprowadzona kontrola wykazała naruszenie przepisów ustawy, czego dowodem był sporządzony w wyniku kontroli protokół, to organ zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca. W tym miejscu należy wskazać, że zakres naruszenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunkujący wydanie decyzji odmownej nie został przez ustawodawcę określony w sposób zawężający (miarkujący charakter wykonywanej nielegalnie pracy, bądź też wskazujący na jego incydentalność), stąd też każde dokonane przez pracodawcę, czyli w niniejszej sprawie D. Sp. z o.o., naruszenie przepisów wskazanej ustawy, stanowi przesłankę wydania decyzji odmownej w postępowaniu toczącym się na wniosek skarżącej spółki. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem strony skarżącej, że wskazane w protokole kontroli uchybienia dotyczą wyłącznie osoby wykonującej pracę niezgodnie z wydanym zezwoleniem, a nie odnoszą się zaś do skarżącej spółki. Wszak, jak już wskazano, to wyłącznie pracodawca jest stroną postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, stąd też wykonywanie przez pracownika pracy na stanowisku innym niż określone w zezwoleniu oznacza naruszenie przepisów ustawy przez jego pracodawcę. Oceniając z kolei zarzuty zaniechania wszechstronnego zbadania przez organ prawidłowości dokonanej kontroli trzeba zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten nie oznacza jednak, przerzucenia całego ciężaru dowodzenia w sprawie na organ administracji. W niniejszej sprawie organ zatrudnienia ustalił stan faktyczny na podstawie posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, natomiast ich skuteczne zakwestionowanie wymagało przeprowadzenia stosownego dowodu przez zainteresowaną stronę postępowania. D. Sp. z o.o., kwestionując sposób przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy Służby Celnej, nie udowodniła w postępowaniu administracyjnym, że w istocie F. Y. nie wykonywała w dniu [...] lutego 2008 r. czynności sprzedawcy. Nie ma w niniejszej sprawie znaczenia fakt, że prezes zarządu spółki prawa handlowego jest uprawniony do osobistego podejmowania czynności wykonawczych, a zatem może być również sprzedawcą w spółce, którą zarządza. Istotne jest, że Prezes Zarządu spółki D., nie mógł wykonywać pracy jako sprzedawca, gdyż na tego rodzaju pracę nie miał zezwolenia. Protokoły z kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemca, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy organu celnego, mają pełnoprawną moc dowodową i stanowią materiał, który nie tylko że mógł, lecz musiał być w pełni wykorzystany przez organ zatrudnienia. Spółka w żaden sposób ani nie uwiarygodniła bowiem, ani też nie uprawdopodobniła swych twierdzeń o rzekomo zastosowanej przez kontrolujących prowokacji. Ponadto ocena rzetelności prowadzonych czynności kontrolnych nie mieści się w zakresie uprawnień organu zatrudnienia, rozpatrującego wniosek o przedłużenie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Wskazać należy, że skarżąca spółka złożyła w dniu [...] maja 2008 r. skargę do Ministra Finansów na czynności kontrolne dokonane w niniejszej sprawie, zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Minister nie uznał skargi za zasadną. W związku z powyższym oraz wobec braku dowodów przeciwnych na okoliczność nieprawidłowości dokonanej kontroli, organ nie miał podstaw do nieuwzględnienia dokumentujących ją protokołów. Nie można zatem skutecznie uczynić organowi administracji zarzutu niezebrania i nieocenienia całokształtu materiału dowodowego. Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy na okoliczność spełnienia przesłanki określonej w art. 88 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 14 cytowanej już wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.