VIII SA/Wa 843/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. P., W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 29, poz. 1954 ze zm.) uznał za niezasadne zarzuty zgłoszone przez J. i W. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha położonej w G. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym, że J. i W. P. nie wydali przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] upomnieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wezwał strony do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania nieruchomości, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie Wojewoda [...] wobec niewykonania obowiązku wydania działki wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] wezwał J. i W. P. do wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości w terminie siedmiu dni, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. W związku z tym postanowieniem małżonkowie P. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego zgłaszając zarzuty dotyczące określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, braku wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Wojewoda [...] stwierdził, że istotnie w decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zapisano, że uprawnia ona do objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast tytuł wykonawczy mówi o wydaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i autostrad, jednakże zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 18 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Tym samym działa w tym zakresie jako statio fisci Skarbu Państwa. Za bezzasadny organ uznał także zarzut dotyczący niewskazania zobowiązanym lokalu zamiennego, bowiem zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wskazania lokalu zamiennego nie znajduje zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie zawiera definicji "lokalu zamiennego". Dlatego też zdaniem organu należy się posiłkować przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), z których jednak nie wynika by pojęcie lokalu zamiennego odnosiło się do budynków, czy lokali użytkowych tak jak w przypadku małżonków P. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i W. P. podnieśli, że podejmowane wobec nich działania egzekucyjne są bezprawne, gdyż nie otrzymali oni żadnej propozycji lokalu zamiennego, w którym mogliby kontynuować działalność gospodarczą. Obowiązek taki wynika ich zdaniem z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W ocenie wnoszących zażalenie brak lokalu zamiennego powoduje niewykonalność decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu zażalenia J. i W. P. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość położona w G. oznaczona jako działka o nr [...] była zabudowana budynkiem użytkowym, w którym prowadzona była działalność gospodarcza, natomiast art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dotyczy tylko egzekucji z lokalu mieszkalnego. Poza tym zdaniem Ministra Infrastruktury ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji, skoro kwestia ta ma charakter "pozaegzekucyjny". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Infrastruktury J. i W. P. zarzucili naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 33 pkt 2, 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w niniejszej sprawie ma zastosowania art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu sprzed nowelizacji, który przewidywał, że w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 1 dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Zdaniem skarżących do czasu gdy taki lokal nie zostanie im wskazany, decyzja nie podlega wykonaniu, a to oznacza, że nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu (art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zdaniem skarżących obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego nie może być oceniany jako sprawa cywilna, bowiem jest on skutkiem decyzji administracyjnej i ma bezpośredni wpływ na jej wykonanie. Skoro decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości nie przewiduje odszkodowania, a jedyną rekompensatą w przypadku nieruchomości zabudowanej jest wskazanie lokalu zamiennego, to skarżący mieli pełne prawo uzależniać dobrowolne wydanie nieruchomości od wskazania lokalu zamiennego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu postanowień. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzone przez Wojewodę [...] oraz Ministra Infrastruktury, na skutek zarzutów zgłoszonych przez J. i W. P. postępowanie nie narusza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgłaszając w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty J. i W. P. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu braku wymagalności obowiązku oraz niewymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ustanawiając w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady postępowania egzekucyjnego, ustawodawca w art. 29 § 1 tej ustawy określił obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zakazał natomiast organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ostatnie zdanie powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności bądź wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji. Nie może tym samym wkraczać w kompetencje innego organu, który rozstrzygał sprawę merytorycznie. Prowadziłoby to bowiem w istocie do dublowania działalności poszczególnych organów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2000 r., o sygn. III SA 2744/99, LEX nr 47236). W przedmiotowej sprawie zarzut braku wymagalności obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości dotyczy właśnie konieczności badania podstawy prawnej decyzji, stanowiącej podstawę wydania tytułu egzekucyjnego, albowiem skarżący opierają swój zarzut na twierdzeniu, że podjęcie działań w celu odebrania nieruchomości jest niedopuszczalne w sytuacji nieotrzymania przez nich lokalu zamiennego. Skarżący swoje uprawnienie do otrzymania lokalu zamiennego wywodzą z przepisu art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, będącego podstawą prawną wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wszystkie kwestie merytoryczne, związane z zajęciem nieruchomości - oznaczonej jako działka nr [...] położona w G. - zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i decyzja ta nie rozstrzygała w przedmiocie lokalu zamiennego. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uzależnione było od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego, chyba że wynikałoby to z tytułu wykonawczego, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Poza tym ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego (art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przepisy prawa nie przewidują wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny (por. np. uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992/10/175; uchwała SN z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 128/96, OSNC 1997/6-7/70). Z tego punku widzenia nie ma znaczenia brzmienie przepisu art. 17 ust. 4 sprzed nowelizacji, na który powołują się skarżący w zakresie w jakim nakłada na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości zabudowanej. Niemniej jednak zmiana powołanego przepisu w części precyzującej rodzaj zabudowy nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową tj. zbudowanej budynkiem mieszkalnym, wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 154, poz. 958) wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było jednak nałożenie obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego w zamian za zajęcie nieruchomości zbudowanej budynkiem, czy lokalem użytkowym tak jak ma to miejsce w przypadku skarżących. Z wymienionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.