I OSK 1064/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. i J. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Go 196/09 o odrzuceniu skargi W. L. i J. L. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi W. L. i J. L. na Burmistrza O. dotyczącej przydzielenia lokalu tymczasowego w związku z planowaną eksmisją z dotychczas zajmowanego lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Pismem z dnia 9 grudnia 2008 r., działając na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Sulęcinie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt [...], Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Sulęcinie wezwał W. L. i J. L. do dobrowolnego opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...] i przeprowadzenia się do lokalu socjalnego wskazanego przez Burmistrza O. położonego w O. przy ul. [...]. Pismami z dnia 9 grudnia 2008 r. W. L. oraz J. L. zwrócili się do Burmistrza O. o zmianę decyzji i wskazanie innego wybranego przez siebie lokalu zastępczego. Jednocześnie pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. złożyli do Wojewody Lubuskiego skargę na "wadliwe i opieszałe załatwianie sprawy" przez Urząd Miasta i Gminy O. dotyczącej przyznania im wskazanego przez nich lokalu. W oparciu o art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) Wojewoda przekazał powyższą skargę Radzie Miejskiej w O. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. po rozpatrzeniu skargi J. L. oraz W. L. Rada Miejska w O. odpowiedziała pismem z dnia 5 marca 2009 r. będącym załącznikiem do w/w uchwały. W ocenie Rady Miejskiej działania Burmistrza O. dotyczące przydzielenia wskazanego wyżej lokalu tymczasowego, znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Powyższa uchwała została zaskarżona do Sądu przez W. i J. L. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący wskazali, że uchwała jest dotknięta sankcją nieważności powodującą konieczność jej uchylenia, gdyż przemawiają za tym przesłanki formalne jak i merytoryczne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy O. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sąd administracyjny nie jest władny do rozpatrzenia skarg na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej. Skargi takie są rozpatrywane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do skarg i wniosków i nie podlegają kognicji sądu. Postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd w orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwana dalej p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99). Wobec powyższego Sąd uznał, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co oznacza, że nie został spełniony jeden z warunków dopuszczalności skargi, ustanowiony przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia W. L. i J. L. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i opierając skargę na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. polegającego na odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w O. w sytuacji, w której zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a zatem jednoznacznie wskazuje na właściwość tego sądu do rozpoznania niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z powyższym przepisem skarga do sądu administracyjnego jest zasadna. Zgodnie z art.101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tej sprawie było takie wezwanie, lecz uchwała Rady Gminy w O. nie została zmieniona. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. zawiadomienie z art. 238 k.p.a. jest w istocie czynnością materialno-techniczną, jednakże nie jest ono aktem prawnym określającym prawa czy obowiązki danej osoby, a jedynie służy do informowania o załatwieniu skargi na inny indywidualny akt prawny. Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy w O. , a nie zawiadomienie o jej treści. W tym przypadku to właśnie uchwała miała stanowić o sytuacji prawnej skarżących, a nie zawiadomienie z art. 238 k.p.a. Sąd odrzucając skargę pozostawia skarżących bez możliwości skutecznego wpływania na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, które w drodze indywidualnych aktów administracyjnych stanowią o ich prawach i obowiązkach. Wybiórcze stosowanie prawa stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych - postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766), ale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...]marca 2009 r., nr [...] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego - prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę W. L. i J. L. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia powyższego przepisu w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należało zatem uznać za nieuzasadniony. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.