II OSK 237/10

Dnia 2 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Złotoryja od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 127/09 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Złotoryja na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Miejskiej Złotoryja na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nakazał Spółdzielni A. w Z. będącej właścicielem obiektu budowlanego – pawilonu handlowego [...] – zlokalizowanego w miejscowości Złotoryja przy ul[...], wykonać określony zakres robót budowlanych, wskazany we wnioskach końcowych inwentaryzacji budowlanej wraz z ich oceną techniczną. Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta Złotoryja, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził niedopuszczalność odwołania burmistrza Złotoryi. Organ nadzoru wskazał, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie obowiązków związanych z zalegalizowaniem robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stroną nie może być Gmina Złotoryja, która jak wynika z wypisu z rejestru gruntów – jest jedynie właścicielem gruntu, na którym znajduje się pawilon handlowy, którego użytkownikiem wieczystym i właścicielem jest Spółdzielnia A. Postępowanie zaś prowadzone przez organy nadzoru budowlanego odnosi się do tych obiektów budowlanych. Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 235 § 1 k.c. "budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste". Poprzez więc ustanowienie użytkowania wieczystego, właściciel nieruchomości nie traci jej własności, natomiast użytkownik wieczysty uzyskuje do gruntu w miarę trwałe prawo do korzystania z nieruchomości, które jest prawem zbywalnym i dziedzicznym oraz podlega egzekucji. Podkreślono, że użytkownik wieczysty ma prawa zbliżone do właściciela, może więc wznosić budynki i inne urządzenia na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste. Może swoim prawem swobodnie dysponować, czyli sprzedać je, obciążać, darować lub zapisać w testamencie. W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, nie mogą być przepisy prawa cywilnego, lecz interes ten musi być poparty przepisami prawa budowlanego. Wskazano nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi nie uznał Gminy za stronę swojego postępowania. Zaskarżona decyzja została doręczona jej tylko do wiadomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyżej opisane postanowienie złożyła Gmina Miejska Złotoryja wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia 9 stycznia 2009 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano między innymi, że Gmina Złotoryja jest właścicielem działki przyległej do działki Spółdzielni (nr 61 obr. 3 sklasyfikowanej według ewidencji gruntów i budynków jako droga), na której umiejscowione jest wejście do pawilonu handlowego. Jest ono zlokalizowane nielegalnie, gdyż Spółdzielnia A. nie posiada zgody na zajęcie pasa drogowego oraz żadnej umowy dzierżawy na przedmiotowy teren. W dniu 5 listopada 2008 r. Urząd Miejski powiadomił Starostwo Powiatowe i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi o samowoli budowlanej polegającej na remoncie i ociepleniu pawilonu handlowego "[...]". Starostwo Powiatowe decyzją z dnia 9 listopada 2008 r. umorzyło postępowanie, stwierdzając fakt wcześniejszego wykonania zgłaszanych robót. Prace te zostały wykonane nie tylko sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również ich zakres stanowi samowolę budowlaną ze względu na fakt dodatkowego wykonania i użytkowania podjazdu i schodów na terenie będącym własnością Gminy Złotoryja bez jej zgody. Obecnie zaś wszczęte zostało przez Gminę postępowanie mające na celu doprowadzenie do rozbiórki wykonanych prac. Wskazano nadto, że za uznaniem Gminy Złotoryja za stronę niniejszego postępowania przemawiają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszelkie prace budowlane, wykonane na obiekcie pawilonu handlowego były przeprowadzone niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Złotoryja, o czym Gmina Złotoryja wielokrotnie informowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Złotoryi. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Złotoryja parterowy pawilon znajdujący się na posesji Chopina 2 przeznaczony jest do wyburzenia. Jednocześnie, jak wynika z załącznika graficznego do w/w planu, budynek ten nie jest dopuszczony do trwałej adaptacji, a dodatkowo znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Stosownie zaś do treści § 11 ust. 4 powołanej wyżej uchwały działalność inwestycyjna, budowlana oraz przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowanie do współczesnych funkcji oraz podziały nieruchomości znajdujących się w obszarze tej strefy wymagają pozwolenia legnickiej Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu. Wskazano także, iż wśród dokumentów dotyczących robót budowlanych przy pawilonie handlowym brak jest zgody konserwatora zabytków. Co więcej, wydał on jednoznaczną opinię, wskazującą na niedopuszczalność dalszej adaptacji obiektu. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Gmina Złotoryja nie ma przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a dotyczącym nałożenia obowiązków określonych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew wywodom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem przepis ten ma zastosowanie, tylko w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji, krąg stron powinien zostać ustalony na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony skarżącej nie może wynikać z postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza z przepisów art. 3, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, z uwagi na to, iż przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązków wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Roboty budowlane pawilonu handlowego zostały przeprowadzone na podstawie dokonanego zgłoszenia robót, obejmującego wykonanie ocieplenia budynku ze styropianu gr. 5 cm oraz ułożenie płytek i wyrównanie podłoża przed wejściem do sklepu. Badanie zgodności planowanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się w postępowaniu wszczętym na skutek złożonego zgłoszenia, w którym to postępowaniu, stosownie do postanowień art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie taki sprzeciw nie został jednakże wniesiony. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. z tytułu użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości. Wieczysty użytkownik w granicach określonych w art. 233 k.c., może bowiem korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca gmina. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku i pominięcie okoliczności, że gmina nie tylko jest właścicielem działki, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, ale również właścicielem działki sąsiedniej. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego – art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 k.c. i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. i odmowy przyznania skarżącej statusu strony postępowania i wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a. Z uwagi na powyższe gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna trafnie podniosła, iż w treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie ustrzegł się pewnej sprzeczności co do legalności robót budowlanych wykonanych w pawilonie handlowym "[...]". W początkowej części uzasadnienia wyroku Sąd przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że inwestor zgłosił pierwotnie remont elewacji tego obiektu w postaci malowania a następnie, już po wykonaniu, w dniu 4 września 2008 r. zgłosił ocieplenie budynku styropianem. W odpowiedzi na to drugie zgłoszenie Starosta Złotoryjski wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie złożonego zgłoszenia, bowiem w tym czasie prace przy ociepleniu zostały już w części wykonane. W tej sytuacji stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na 9 stronie uzasadnienia wyroku, że badanie zgodności planowanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się w postępowaniu wszczętym zgłoszeniem, gdy właściwy organ wniesie sprzeciw – czego organ w tej sprawie nie zrobił – nie w pełni jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem postępowania. Wskazane uchybienie uzasadnienia nie miało jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie była bowiem legalizacja innych robót budowlanych niebędących budową wykonanych bez koniecznego ich zgłoszenia. Podstawą prawną decyzji organu I instancji z dnia 21 listopada 2008 r. nakazującej inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych prowadzących do powstania stanu zgodnego z prawem był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten, łącznie z art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy, stanowi podstawę do legalizacji innych niż budowa obiektu budowlanego robót budowlanych wykonanych bez koniecznego pozwolenia lub zgłoszenia. Zastosowanie tego przepisu świadczy, iż organy uznały remont pawilonu za czynność wykonaną bez koniecznego zgłoszenia. Istotą powstałego w sprawie sporu jest natomiast to, czy Gminie Miasta Złotoryja przysługuje w tej sprawie status strony postępowania. Stanowisko Sądu I instancji odmawiające skarżącej tego statusu jest trafne z następujących powodów: Pismo strony skarżącej z dnia 4 września 2008 r. informujące o samowoli budowlanej dotyczyło robót budowlanych w pawilonie handlowym "[...]". Z dokonanych w sprawie, bezspornych ustaleń wynika, że pawilon ten stanowi własność Spółdzielni A. w Z i jest usytuowany na działce gruntu będącej w wieczystym użytkowaniu tej Spółdzielni, chociaż jednocześnie stanowiącej własność Gminy. W tej sytuacji należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest wieczysty użytkownik a nie jest nią Gmina będąca właścicielem gruntu. Zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza prawa właściciela gruntu i dopóki wieczystemu użytkownikowi służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. Gmina Miasta Złotoryja nie ma więc własnego interesu prawnego w wyniku prowadzonego postępowania, wyprowadzonego ze swoich uprawnień właścicielskich. Interesu prawnego nie może ona też wyprowadzić z tytułu uprawnień publicznoprawnych przysługujących organowi administracji publicznej. O tym jakiemu organowi publicznemu przysługują konkretne kompetencje stanowią przepisy ustrojowe i proceduralne. Skarżąca w treści skargi powołała się na szereg jej uprawnień przysługujących na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Nie są to jednak uprawnienia uzasadniające jej udział w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej. Prowadzenie takich spraw należy do organów nadzoru budowlanego, a inne organy dostrzegające naruszenia prawa mogą co najwyżej zawiadomić prokuratora lub RPO o potrzebie wzięcia udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 183 k.p.a. i art. 8 p.p.s.a. Strona skarżąca powołała się nadto na fakt wykonania przez Spółdzielnię utwardzenia gruntu i ułożenia płytek na sąsiedniej działce oznaczonej nr 61, stanowiącej drogę i nienależącej do tej Spółdzielni. Należy jednak zauważyć, że zaskarżone w sprawie decyzje nie prowadzą do zalegalizowania tych robót, gdyż ich w ogóle nie dotyczą. Nadto skarżąca, posiadająca prawo do tej nieruchomości, może doprowadzić do usunięcia efektów wykonanych na niej prac. Z treści skargi wynika przy tym, iż Gmina wszczęła już odpowiednie postępowanie mające na celu doprowadzenie do rozbiórki wykonanych robót. Należy więc uznać, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 i 134 k.p.a. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.