II SA/Lu 126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. i J. małżonków K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W dniu 30 czerwca 2008 r. L. i M. C. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta B. P. o przeprowadzenie kontroli budowy altany usytuowanej na działce nr 1352/1 przy ul. R. w B.P. W toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego ustalono, że właścicielami działki nr 1352/1 są M. i J. małż. K., którzy na jej terenie wykonali altanę ogrodową o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym o wymiarach w rzucie poziomym 2,94x3,78 m i wysokości 3,58 m oddaloną o 0,67 m od granicy z działką nr 1348 i 0,5 m od granicy z działką nr 1353. Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej altany z uwagi na uzyskaną w organie administracji architektonicznej informację o braku takiej konieczności. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta B. P. decyzją z dnia 23 [...] 2008 r. wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił nakazania M. i J. małż. K. wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą usytuowania - na odległość 3 m od granicy działki - przedmiotowej altany. W ocenie organu przedmiotowa altana ogrodowa jest obiektem małej architektury, którego wykonanie na terenie nie stanowiącym miejsca publicznego nie wymagało dokonania przez inwestorów zgłoszenia zamiaru budowy – art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ poprzez odniesienie wielkości altany do wielkości działki i budynku mieszkalnego posadowionego na tej działce wskazał, iż altana odpowiada pojęciu "niewielki obiekt architektury ogrodowej" użytego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane celem scharakteryzowania obiektu małej architektury. Z tych względów organ uznał, iż w sprawie nie mogły mieć zastosowania regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, gdyż odnoszą się one wyłącznie do obiektów będących budynkami, a altana nie jest budynkiem. Zatem wykonana altana nie stanowi samowoli budowlanej, a wszelkie negatywne skutki oddziaływania takiego obiektu na działki sąsiednie powinny być rozstrzygane na podstawie Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Od decyzji tej odwołała się L. C. wnosząc o jej zmianę oraz nakazanie zmiany dachu na jednospadowy lub odsuniecie altany od granicy zgodnie z przepisami. Zdaniem odwołującej altana jest obiektem budowlanym i z tego względu winny być zastosowane wszystkie przepisy prawa budowlanego. Natomiast usytuowanie altany w bliskiej odległości od granicy działki spowoduje spływanie wód opadowych i śniegu z dachu altany na jej działkę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 12 [...] 2009 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ ten uznał bowiem, iż błędnie organ pierwszej instancji przyjął, że altana ogrodowa stanowi obiekt małej architektury. Ustawodawca bowiem w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obiekty małej architektury podzielił na trzy grupy, jednakże do żadnej nie zaliczył altany. Nie mieści się ona także w pojęciu "inny obiekt architektury ogrodowej". Zdaniem organu odwoławczego altana jako obiekt budowlany została wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 jej budowa wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Z tego względu decyzja organu pierwszej instancji jako wadliwa wymagała uchylenia. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż w postępowaniu nie brali udziału właściciele działki nr 1353, którym z uwagi na posadowienia altany blisko granicy z tą działką przysługuje przymiot strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy M. i J. małż. K. zarzucając jej naruszenie art. 3, 29 i 30 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że altana nie jest obiektem małej architektury i jej wykonanie wymagało dokonania zgłoszenia oraz art. 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i należytego informowania stron. Skarżący podnieśli, że przed przystąpieniem do realizacji altany zasięgnęli informacji w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego na temat obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy altany. Wówczas zostali poinformowani, iż altana jest obiektem małej architektury i nie jest wymagane dokonywanie zgłoszenia. Ponadto o słuszności tego stanowiska przekonuje zdaniem skarżących analiza treści art. 3 ustawy Prawo budowlane. W szczególności zestawienie treści pkt 3 i 4 tego przepisu pozwala uznać, że altana ogrodowa ze względu na swoje funkcje mieści się w pojęciu obiektów małej architektury pod warunkiem, że jest obiektem niewielkim. Altana - zdaniem skarżących - stanowi budowlę wyłącznie gdy przekracza zakres pojęcia "niewielki obiekt", a ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa altana jest niewielkim obiektem, a więc mieści się w pojęciu obiekt małej architektury. Odmienna wykładnia przepisów dokonana przez organ odwoławczy nie odpowiada - w ich ocenie - przepisom prawa budowlanego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy obiekt w postaci altany ogrodowej o konstrukcji drewnianej, pokrytej blachą o wymiarach 2,94x3,78 m i wysokości 3,58 m niezwiązanej trwale z gruntem, lecz posadowionej na powierzchni utwardzonej z kamieni narzutowych i grysu drogowego jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i jako taki nie wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania, czy też taki obiekt nie mieści się w definicji obiektu małej architektury, co oznacza, iż jego wykonanie wymaga zgłoszenia zamiaru jego budowy, a zrealizowanie obiektu bez dokonania tej czynności oznacza samowolę budowlaną. Dokonując rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii spornej Sąd stwierdza, że słuszne w tym zakresie jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odmienne stanowisko skarżących podważające tą ocenę jest nietrafne i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane ustawa ta znajduje zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych. Zatem z zakresu kognicji organów nadzoru budowlanego wyłączone zostały obiekty nie mające charakteru budowlanego. Kategoria obiektów budowlanych jest zróżnicowana. Zasadnicze ich rodzaje określa art. 3 pkt 1-4 ustawy. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1). Przy czym kryterium trwałego związania obiektu z gruntem nie jest wymagane w odniesieniu do każdej z kategorii obiektów budowlanych. Niewątpliwie kryterium to jest elementem definicji budynku, określanego jako obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach. Nie ma ono już jednak żadnego znaczenia dla charakterystyki obiektów małej architektury i budowli, w przypadku których kryterium to pojawia się wprost jedynie w odniesieniu do urządzeń reklamowych. W ramach przywołanej powyżej klasyfikacji obiektów budowlanych przepis art. 3 pkt 4 stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych, które ustawodawca nazwał "obiektami małej architektury". Przez obiekty takie ustawodawca nakazuje rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Należy zatem dostrzec, że definicja obiektu małej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego jakim jest altana. Ustawodawca w przywołanej definicji wprost podzielił obiekty małej architektury na trzy grupy. Jednakże w ocenie Sądu altana ogrodowa do żadnej nie może zostać zaliczona. Bezspornym jest, iż nie stanowi ona obiektu kultu religijnego (pkt a), jak również nie jest (w sensie prawnym) obiektem architektury ogrodowej (pkt b), gdyż do tej grupy ustawodawca zalicza takie obiekty jak posągi i wodotryski. Należy również przyjąć, że pod pojęciem "inne obiekty architektury ogrodowej" ustawodawca miał na uwadze jedynie ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem. Zestawienie ze sobą obiektu w postaci wodotrysku z altaną (znacznej przecież wielkości i odmiennej funkcji) i zaszeregowanie ich do jednej kategorii stanowiłoby wyraz braku racjonalności ustawodawcy, które to założenie przeciwstawia się takiemu sposobowi interpretacji tego pojęcia. Nie można również - zdaniem Sądu - zaliczyć altany do obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (pkt c). Co do drugiej funkcji ze względu na oczywistość kwestia ta nie może stanowić sporu. Odnośnie zaś pierwszej, zasadnym przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia jest odwołanie się do ustawowego katalogu przykładów odpowiadających temu wyrażeniu. Ustawodawca wprost wskazuje, że do obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej należy zaliczyć takie obiekty jak: piaskownice, huśtawki i drabinki. Zatem wyliczenie to mimo, iż ma charakter przykładowy wyznacza zakres znaczeniowy tego pojęcia. Oznacza to, że do tego rodzaju obiektów budowlanych mogą zostać zaliczone jedynie takie obiekty, które posiadają analogiczne właściwości (podkreślenie Sądu) z tymi obiektami, na które ustawodawca przykładowo wskazuje. W ocenie Sądu nie sposób doszukać się podobieństwa (analogii) pomiędzy z jednej strony: huśtawką, drabinką lub piaskownicą, a z drugiej altaną o wymiarach 2,94 x 3,78 m i wysokości 3,58 m. Wskazać należy, że znaczeniu obiekt rekreacji codziennej odnośnie altany odpowiada jedynie potoczne przeznaczenie tego typu obiektów. Niepodważalne bowiem jest, iż altana stanowi miejsce spotkań i odpoczynku, a dodatkowo jej konstrukcja powinna chronić użytkowników przed deszczem i słońcem. Jednakże, jak wskazano użytkowo-rekreacyjne przeznaczenie altany nie może definiować tego typu obiektów w sensie prawnym. W tym zakresie wiążące znaczenie dla organów administracji publicznej ma jedynie brzmienie przepisów prawa. Dodatkową argumentacją wskazującą, iż nie było zamiarem ustawodawcy zaliczenia altan do obiektów małej architektury przynosi treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie przepis ten nie definiuje pojęcia altany, jednakże pojęciem tym się posługuje. Zgodnie z jego treścią budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (...) nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa takich obiektów objęta jest obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro więc przedmiotowa altana wymieniona jest obok takich obiektów jak wiata lub ogród zimowy, brak uzasadnionych podstaw aby zakwalifikować ją do obiektów małej architektury takich jak: huśtawki, drabinki czy piaskownice. Nie do pominięcia jest również argument, że ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne przedmiotowa altana winna być potraktowana jako obiekt objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z wszelkimi tego konsekwencjami. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż przepis ten nie ma zastosowania do obiektu budowlanego, który był przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto Sąd przychyla się do argumentacji organu odwoławczego, że gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie obiektu w postaci altany w poczet obiektów małej architektury zapewne umieściłby ją w przepisie art. 3 pkt 4 omawianej ustawy, jako obiekt bardziej znaczący, o odmiennej formie i funkcji od obiektów w nim wymienionych. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 29 ust.1 pkt 2 w związku z art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na skutek ich błędnej wykładni i zastosowania, a przez to - z naruszeniem również art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, albowiem w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego ww. przepisami zgłoszenia ma zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Dlatego, słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Konkludując należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym dla legalnego wzniesienia altany wymagane jest zgłoszenie zamiaru jej budowy. Skoro inwestorzy takim zgłoszeniem nie potrafią się wylegitymować, uznać należało, iż dopuścili się samowoli budowlanej. W tym miejscu należy również zaznaczyć, iż nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja, że zgłoszenie budowy altany nie zostało dokonane z uwagi na informację, jakiej udzielił inwestorom pracownik organu nadzoru budowlanego. Okoliczność ta nawet gdyby przyjąć, iż rzeczywiście miała miejsce - na co w ocenie Sądu brak jakichkolwiek dowodów - nie mogła mieć żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, gdyż nawet wykazanie tego uchybienia w działalności organu nadzoru budowlanego, nie prowadzi do ustalenia, że inwestor wybudował obiekt małej architektury niepodlegający obowiązkowi zgłoszenia. Ponadto przewidziane w art. 7, 8 i 9 k.p.a. obowiązki organu informowania, wyjaśniania i czuwania w interesie strony, jak również skutki naruszenia tych obowiązków są związane bezpośrednio z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Zwykłe informacje udzielane przez organy nadzoru budowlanego inwestorom planującym określone zamierzenie budowlane poza ramami postępowania administracyjnego nie podlegają bezpośrednio tym regułom i nie mają znaczenia o takim wymiarze, by odnosić skutek w późniejszym postępowaniu administracyjnym. Zasadą bowiem jest, że inwestor podejmujący zamierzenie budowlane powinien znać i stosować się do obowiązujących przepisów prawa budowlanego, i że ponosi skutki ich nieznajomości. Niczym nie potwierdzone twierdzenie o uzyskaniu błędnych informacji nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących norm prawa materialnego, jak też prawa procesowego, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.