II OSK 1658/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o. o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 520/09 w sprawie ze skargi M. Sp. z o. o. w N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania , 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1658/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 520/09 po rozpoznaniu skargi "M." Sp. z o.o. w N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2007 r. o nałożeniu na skarżącą Spółkę jako inwestora kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - hali [...] - magazynu na terenie zakładu montażu samochodów ciężarowych - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r. na terenie budowy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inspektorzy PINB stwierdzili, iż magazyn jest wyposażony w regały magazynowe, na których zostały złożone pojemniki z częściami do montażu samochodów, co utrwalono na wykonanych zdjęciach, a pracownicy na wózkach z podnośnikami układali pojemniki z częściami na regałach. Nadto w hali [...] znajduje się ciągnik z włączonym silnikiem i pracownicy wykonujący sprawdzenia a wzdłuż ściany ustawiono ciągniki i stwierdzono montowanie nadkoli. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że w magazynie są składowane elementy, które zostały tam dowiezione i nie pochodzą z produkcji na terenie zakładu inwestora. Będą one służyły do produkcji po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W kwestii ciągników oświadczył, że wykonywane są próby oprzyrządowania linii montażowej i kontrola sprawności urządzeń produkcyjnych w ramach rozruchu technologicznego, do czego też służą znajdujące się na hali montażowej samochody. Potrzebę prób i sprawdzeń zgłoszono do nadzoru budowlanego w piśmie z dnia [...] września 2007 r. zaś produkcja rozpocznie się dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ pierwszej instancji przyjął, że hala magazynowa może być wyposażona m. in. w regały przed przystąpieniem do użytkowania, jednakże składowanie, a więc magazynowanie części do montażu samochodów jest użytkowaniem obiektu zgodnie z przeznaczeniem, do którego inwestor przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji inwestor podniósł w szczególności, że nieprawidłowo zakwalifikowano działania polegające na rozruchu technologicznym jako przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że pełnomocnik strony skarżącej potwierdził do protokołu z kontroli, iż "gromadzone w obiekcie elementy miały służyć wyłącznie przygotowaniu się do przyszłego uruchomienia produkcji polegającej na montażu samochodów ciężarowych", co miało nastąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Hala [...] została wybudowana jako magazyn, a zatem ma właśnie służyć magazynowaniu przedmiotów. Brak definicji legalnej pojęcia "przystąpienia do użytkowania", zaś w słowniku języka polskiego "użytkowanie" oznacza korzystać z czegoś mając jednocześnie obowiązek zachowania substancji rzeczy i przeznaczenia, natomiast "przystępować" oznacza "zaczynać coś robić, podejmować jakieś działanie". Przystępować do użytkowania to podejmować konkretne działanie celem korzystania z danej rzeczy. Inwestor podjął konkretne działanie polegające na składowaniu na półkach elementów służących do montażu samochodów ciężarowych celem korzystania z hali magazynowej zachowując jej substancję i przeznaczenie, którym jest składowanie, przechowywanie, gromadzenie, w celu późniejszego wykorzystania. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zażalenia nie jest przekonywująca a także jest różna od oświadczenia pełnomocnika inwestora – M. Ś. złożonego w trakcie kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuca się naruszenie prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane a także przepisów postępowania, to jest art. 15, 7, 77 ( 1m 80 i 136 w zw. z 144 kpa wobec braków postępowania wyjaśniającego jak też art. 124 ( 1 kpa poprzez niepowołanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób należyty wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków. Została przeprowadzona obowiązkowa kontrola przedmiotowego obiektu budowlanego, w wyniku której stwierdzono m. in. że magazyn jest wyposażony w regały magazynowe, na których złożone zostały pojemniki z częściami do montażu samochodów. Stwierdzono też wykonywanie pracy polegającej na układaniu pojemników na regałach jak też wykonywanie sprawdzeń ciągnika i montowanie nadkoli. Słuszne jest więc według Sądu zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 wobec przystąpienia do użytkowania obiektu magazynowego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Za właściwe także Sąd potraktował wywiedzenie na podstawie słownika języka polskiego znaczenia pojęć "użytkowanie" i "przystąpienie". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachowanie skarżącej, polegające na dokonaniu prób rozruchowych i umieszczeniu w obiekcie budowlanym elementów do montażu samochodów wypełnia przesłankę przystąpienia do użytkowania obiektu, - mające wpływ na zaskarżone orzeczenie - przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 i art. 151 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 77 ( 1, 80 i 136 w zw. z art. 144 kpa wobec niezgromadzenia przez organ II instancji pełnego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania; oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 79 ( 1 i 2 kpa i art. 83 ( 3 kpa wobec uznania za dowód ustnego oświadczenia złożonego przez M. Ś. w sytuacji, gdy nie był on wezwany do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka lub strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że istotną podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, jak to wynika z postanowienia organu odwoławczego, było złożenie przez M. Ś. dotyczącego składowania elementów w magazynach, odebranego w trakcie kontroli - oględzin hali [...], które to oświadczenie odebrano z pominięciem wszystkich przepisów kpa dotyczących dowodu z zeznań świadka. Nie został on wezwany do złożenia zeznań w charakterze świadka, nie miał świadomości, iż jego oświadczenie zostanie potraktowane jako środek dowodowy. Takie nieformalne przesłuchanie narusza art. 79 ( 1 i 2 kpa oraz art. 83 ( 3 kpa w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie /por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 375/06 LEX 321513/. Jeżeli by uznać, że przesłuchanie M. Ś. było przesłuchaniem strony, to naruszono art. 86 kpa w zw. z art. 79 ( 1 i 2 kpa. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone powierzchownie, pominięto możliwość ustalenia rzeczywistego znaczenia umieszczenia w Hali [...] elementów do montażu samochodów. Nie oznaczało to przystąpienia do użytkowania obiektu, a jedynie było konieczne do dokonania prób technologicznych niezbędnych dla późniejszego rozpoczęcia użytkowania. W toku kontroli informowano o konieczności dokonania oceny sprawności urządzeń. Nie wyjaśniono, na jakiej podstawie uznano w toku postępowania, że rozruch technologiczny prowadzony w obrębie hali montażowej jest legalny, natomiast analogiczne czynności przeprowadzane w hali [...] zostało zakwalifikowane odmiennie. Całkowicie pominięto, że przedmiotowa hala nie stanowi jednego obiektu w ramach zakładu, lecz jest jego częścią, wobec tego próby rozruchowe wymagały także jej wykorzystania. Błędnie oceniono, że umieszczenie na regałach Hali elementów do montażu w kontekście akceptacji legalności prób rozruchowych w zakładzie, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał zarzuty i wnioski w niej zawarte. Określił zwłaszcza, iż w sprawie zarówno przez organy administracji publicznej jak i Sąd pierwszej instancji nie odniesiono się do istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, czy w przedmiotowej hali magazynowej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie są składowane wyłącznie takie materiały i elementy, które świadczą ewidentnie o przystąpieniu do użytkowania obiektu, czy też także takie, które są przeznaczone do krótkotrwałego przechowania związanego z prowadzeniem prac polegających na rozruchu technologicznym, który to rozruch został w sprawie zaakceptowany jako nie odpowiadający pojęciu przystąpienia do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Stwierdził też, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania świadka czy strony mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy - Prawo budowlane dotyczącymi obowiązkowej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczą w sprawie kwestią jest to, czy właściwie został zastosowany art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlany przewidujący określoną karę pieniężną wymierzaną z tytułu przystąpienia do użytkowania przed legalnym zakończeniem procesu budowlanego, to jest w razie tzw. samowoli użytkowej. Organy administracji publicznej obu instancji na podstawie wyników przeprowadzonej po złożeniu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obowiązkowej kontroli uznały, że przedmiotowa hala magazynowa z racji umieszczenia w niej regałów oraz materiałów przeznaczonych do magazynowania w dacie tej kontroli była już użytkowana w warunkach określonych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, uprawniających do zastosowania tego przepisu i wymierzenia stosownej kary pieniężnej. Jednocześnie w związku z tym, iż inwestor ma zakład składający się z kilku obiektów, prowadzi produkcję pojazdów i urządzeń a także części do nich, musi dokonywać czynności polegających na rozruchu technologicznym a w związku z tym kara została wymierzona tylko odnośnie obiektu magazynowego, nie zastosowano natomiast tej kary w stosunku do tej części zakładu, w której są dokonywane czynności rozruchowe. Takie stanowisko zostało podzielone w zaskarżonym wyroku. Jak to zasadnie natomiast podkreślił pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie dokonano oceny, czy z prowadzeniem prac polegających na rozruchu wiąże się konieczność krótkotrwałego przechowywania niezbędnych do tego rozruchu części lub elementów, jak też czy w dniu kontroli w przedmiotowym magazynie takie części lub elementy się znajdowały. Ma to podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem w sytuacji, gdy uznaje się, że czynności polegające na rozruchu technologicznym nie kwalifikowały się jako przystąpienie do użytkowania /art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego/, to tym samym w razie stwierdzenia, że do tego rozruchu konieczne są pewne elementy podlegające krótkotrwałemu przechowaniu jako przygotowane do rozruchu, to należało wyjaśnić, czy inwestor przechowywał je w innym do tego przeznaczonym miejscu /był w posiadaniu takiego podręcznego magazynu elementów przeznaczonych do rozruchu/, czy też miejscem ich przechowania był przedmiotowy magazyn. Jeżeli bowiem ze względu na okoliczności danej sprawy mogły być one przechowywane tylko w przedmiotowym magazynie, to powierzchnia na ten cel wykorzystana nie powinna być uwzględniona w ramach tej, która stanowiła podstawę ustalenia kwestionowanej kary pieniężnej, gdyż z jednej strony akceptacja możliwości prowadzenia rozruchu technologicznego przed legalnym zakończeniem budowy, a z drugiej strony stosowanie kary za składowanie elementów do tego rozruchu, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności. Wypada jednocześnie zauważyć, że strona podnosiła, iż powiadamiała pisemnie właściwy organ o konieczności dokonywania czynności polegających na rozruchu technologicznym i w szczególności odnośne pismo może być dowodem na okoliczność składowania elementów do rozruchu. W związku natomiast z zarzutem naruszenia przepisów proceduralnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulujących problematykę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka lub przesłuchania strony, należy stwierdzić, że stanowisko w tym względzie jest niezasadne. Ustawa - Prawo budowlane wprowadziła obowiązek przeprowadzenia w danych okolicznościach sformalizowanej kontroli, której przebieg jest protokołowany. Do protokołu z kontroli strona może złożyć stosowne wyjaśnienia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepisy proceduralne ustawy - Prawo budowlane stanowią lex specjalis w stosunku do uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie ma więc żadnych podstaw do skutecznego twierdzenia, że osoba, która złożyła wyjaśnienia do protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane, musi być ponadto przesłuchana jako świadek lub strona w oparciu o przepisy Kpa. Odrębną kwestią jest ocena wartości dowodowej oświadczenia złożonego do protokołu sporządzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego o obowiązkowej kontroli. Jeżeli bowiem osoba, która takie oświadczenie złożyła i z jego treści wynika, że w magazynie znajdują się materiały "magazynowane" np. do produkcji, to jeszcze nie oznacza, że wyłączona jest potrzeba dalszego wyjaśnienia, czy w sytuacji, gdy prowadzone są czynności rozruchowe, to w magazynie są "magazynowane", a zatem przechowywane, elementy potrzebne do rozruchu technologicznego. Pojęciem magazynowanie objęte są bowiem wszelkie sytuacje, a więc zarówno takie, jak przechowywanie przez okres dłuższy, w tym przypadku do przyszłej produkcji, jak i przechowywanie krótkotrwałe, tylko do prób technologicznych /rozruchu/, które zakwalifikowano w niniejszej sprawie jako nie podlegające sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. Jednocześnie odstąpiono od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego mając na uwadze szczególne warunki niniejszej sprawy - w oparciu o art. 207 ( 2 ppsa.