II OSK 916/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 575/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 575/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia (...) września 2007 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po zakończeniu postępowania toczącego się ze względu na zły stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr (...), przy ul. N. S. nr (...) w J., nakazał A. M., w terminie do 30 kwietnia 2008 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: wykonanie ściągów metalowych założonych w bruzdach w kilku poziomach po zewnętrznej stronie ścian, które winny być łączone w narożach budynku za pomocą pionowych kątowników założonych na całej wysokości ścian, wzmocnienie pęknięć w ścianach wewnętrznych za pomocą ściągów i kotew stalowych zgodnie z zaleceniami orzeczenia technicznego opracowanego przez rzeczoznawcę budowlanego J. C., a także zakazał użytkowania budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie, ostateczną decyzją z dnia (...) października 2007 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. M. - utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2008 r., A. M., wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchylenie ostatecznej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2007 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) września 2007 r. w trybie art. 155 k.p.a. Rozpatrując powyższy wniosek organ wskazał, iż uchylenie decyzji w tym trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych przepisem art. 155 k.p.a. przesłanek. Nie spełnienie którejkolwiek z nich skutkować musi decyzją odmowną, biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną przepisem art. 16 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na charakter przepisu art. 66 Prawa budowlanego (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji) który nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru rozstrzygnięcia (brak uznania administracyjnego), w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, brak jest możliwości uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2007 r. Pismem z dnia 2 lutego 2009 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2009 r. Odnosząc się do zarzutów, dotyczących merytorycznych aspektów wydania przez organy nadzoru budowlanego pierwszej jak również drugiej instancji decyzji, organ wyjaśnił, iż pozostają one bez wpływu na treść decyzji, albowiem ewentualna ocena prawidłowości decyzji ostatecznej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2007 r. w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., stawałaby się konkurencyjna dla zwykłego postępowania i byłaby w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę A. M. od powyższej decyzji, uznał tę skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu analiza stanu faktycznego związanego z wydaniem kwestionowanej decyzji, przy uwzględnieniu podnoszonych przez skarżącego argumentów, dotyczących przyczyn złego stanu technicznego przedmiotowego budynku, pozwala na stwierdzenie, że oprócz nakazanych przez organ powiatowy czynności, konieczne byłyby również działania zmierzające do zabezpieczenia samej skarpy. Taka sytuacja nie powoduje jednak zasadności żądania zmiany decyzji z dnia (...) września 2007 r. w trybie art.155 k.p.a. Przyjmując odmienny punkt widzenia, w prosty sposób doszłoby do naruszenia interesu społecznego, polegającego na konieczności utrzymania budynku w dobrym stanie technicznym z uwagi nie tylko na bezpieczeństwo jego mieszkańców ale i bezpieczeństwo otoczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Wprawdzie z użytego w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wynika, że wystarczają racje interesu społecznego, bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, tyle tylko, że wymagania słusznego interesu strony nie mogą pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym bowiem interes ten nie byłby wówczas słuszny. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, a takim jest art. 66 Prawa budowlanego. Z konstrukcji normy prawnej art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wynika bowiem, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, iż w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale i zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wywiódł, iż słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jednoznacznie brzmiącym przepisem ustawy, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie może znosić prawidłowych decyzji usuwających stany naruszające przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi A. M. o uchylenie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 roku sygn. (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) października 2007 roku znak (...) w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd winien wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania aktu oprzeć swoje rozstrzygnięcia zarówno na ocenie wniosku skarżącego, jak i na całym materiale zgromadzonym w aktach sprawy po kątem wystąpienia bądź też niewystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek z dnia 25 września 2008 r., w zupełności zapomniał o treści art. 7 k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż dom państwa M. wybudowany został zgodnie z zezwoleniem budowlanym i w miejscu ściśle wskazanym przez plany budowlane. W pismach swoich skarżący podniósł, iż został już wystawiony tytuł wykonawczy i w każdej chwili wraz z rodziną może zostać usunięty z domu - z domu, który jest jego jedynym miejscem zamieszkania, dla niego i całej jego rodziny, który jest jego własnością i przez większą część życia z wielkim nakładem pracy i środków budowany udoskonalany go zaś wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę oznaczać będzie bezdomność dla całej rodziny. Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, uprzednio przedłożona do akt sprawy opinia dr A. W. jednoznacznie wskazuje na bezpośredni wpływ wybudowanych grobli zabezpieczających stawy rybne na zagrożenie osunięcia się budynku skarżących, posadowionego na skarpie, która osuwała się do rzeki, oddzielającej stawy rybne od działki skarżących. Zatem skarżący mieli interes prawny w tym, by grobie przy stawach rybnych, jako stanowiące urządzenia melioracji wodnych, były tak zmodyfikowane, w szczególności obniżone, by nie zagrażały budynkowi skarżących. Skarżący również przedmiotową opinią utwierdzili się w przekonaniu, iż budowa grobli zabezpieczających stawy miała bezpośredni wpływ na erozję skarpy na której stoi zagrożony osunięciem budynek stron. Również wysoki stan wód powodziowych w tym miejscu związany jest ze sztucznym zwężeniem doliny spowodowanym wybudowaniem grobli wokół stawów rybnych. Zatem fakt ten jednoznacznie wskazuje na słuszność zarzutów skarżących, że stawy zagrażają a wręcz zagroziły bezpieczeństwu ich zabudowań mieszkalnych. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano również, iż w roku 1995 doszło do wybudowania bez pozwoleń budowlanych wałów wokół stawów i stan taki trwa do dzisiaj. W roku 1999 dokonano poszerzenia stawów co miało bezpośredni wpływ na poszerzenie zakola rzeki kosztem działki skarżących leżącej pomiędzy skarpą a brzegiem rzeki. Konsekwencją tych działań było podmywania skarpy, która stała się czynnym osuwiskiem zagrażającym konstrukcji budynku mieszkalnego. Fakt, że skarpa jest usuwiskiem potwierdza opinia geologiczna opracowana przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie im prof. M. Książkiewicza, czynne osuwisko stanowi ponadto zagrożenie dla konstrukcji budynku, co wynika z orzeczenia technicznego sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 k.p.a., mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 k.p.a. uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Przepis ten nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a do nich zalicza się decyzja z dnia (...) września 2007 r., należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały wydanie przedmiotowej decyzji, nie jest dopuszczalne jej uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia. Mając zatem na uwadze charakter decyzji z dnia (...) września 2007 r., Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż jej uchyleniu sprzeciwia się art. 66 ustawy Prawo budowlane, który został wyraźnie wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż tryb z art. 155 k.p.a. nie stanowi trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tego trybu rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.