VI SA/Wa 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania skarżącego M. P. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej wpisu strony do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez Wojewodę [...] w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E i T utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że M. P. wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. wystąpił o dokonanie wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy na podstawie art. 6 ust.2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 22 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów. W ocenie organu, żaden z dokumentów dołączonych do wniosku nie potwierdza, że M. P. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. tj. przed dniem 3 stycznia 2007 r. prowadził szkolenie w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji Minister Infrastruktury podniósł, że skarżący pomimo, iż powołał się na prowadzenie zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy podczas pracy w Zakładzie [...] Rejon – R. nie załączył dokumentów poświadczających, że należało to do jego obowiązków służbowych. W tym stanie rzeczy należało uznać, zdaniem organu odwoławczego, że M. P. nie przedstawił żadnego dokumentu poświadczającego prowadzenie szkolenia w zakresie doskonalenia techniki jazdy przed dniem 3 stycznia 2007 r. Organ wskazał ponadto, że na podstawie przedłożonych dokumentów, wpis do ewidencji mógłby nastąpić wyłącznie w trybie art. 115 j ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, a więc po zdaniu egzaminu z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przed komisją egzaminacyjną powołaną przez wojewodę. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, M. P. podniósł, że odwołując się od rozstrzygnięcia Wojewody [...] opisał swoje kwalifikacje oraz umiejętności uważając, że są to dokumenty oraz fakty wystarczające do uwzględnienia wniosku o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy. Skarżący zaakcentował, że dopiero z decyzji Ministra Infrastruktury dowiedział się, że przedstawione dowody są niewystarczające w związku z czym dołączył do skargi: a. oświadczenie E. F. wraz z kserokopią jej prawa jazdy; b. wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] czerwca 1995 r. pod numerem [...]; c. karty prowadzonych zajęć wydane po dniu [...] września 1998r. dotyczące G. B., J. K., M. K., E. M., P. P.; d. dziennik instruktora nauki jazdy (skarżącego) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do przedłożonych dokumentów Minister Infrastruktury stwierdził, że nie są one dostatecznym potwierdzeniem, iż strona prowadziła zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy, stąd nie stanowią przesłanki do zmiany rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 2 kwietnia 2009 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia P. [...] SA z dnia [...] marca 2009 r. na okoliczność potwierdzenia, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. doskonalił technikę jazdy kierowców posiadających już prawa jazdy kat. B, C, D, E. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 maja 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z wnioskowanego dokumentu. Skarżący popierał skargę. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że dokumenty dołączone do skargi pochodzą z daty po wejściu w życie ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do dowodu w postaci zaświadczenia P. SA z dnia [...] marca 2009 r. podniósł, że dokument ten nie był złożony w toku postępowania administracyjnego, a ponadto wymaga weryfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] narusza przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 9, 77,80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 ust.1 z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006, Nr 235, poz. 1701) przedsiębiorcy i inne podmioty, którzy prowadzą w dniu wejścia w życie ustawy (3 stycznia 2007 r.) działalność z zakresu doskonalenia techniki jazdy, mogą nadal wykonywać tę działalność w dotychczasowym zakresie, jednak nie później niż do dnia 10 września 2007 r. są obowiązani uzyskać wpis do rejestru przedsiębiorców, o którym mowa w art. 115g ust. 1 ustawy określonej w art. 2.; W myśl art. 6 ust.2 ww. ustawy instruktorów prowadzących w dniu wejścia w życie ustawy zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy uznaje się za spełniających wymagania określone w art. 115j ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 2. Stosownie zaś do art. 6 ust.3 osoby, o których mowa w ust. 2, są obowiązane do dnia 10 września 2007 r. uzyskać wpis do rejestru instruktorów techniki jazdy, o którym mowa w ustawie określonej w art. 2. Z kolei przepis § 22 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów (Dz. U z 2008 r, Nr 77, poz. 458) stanowi, że instruktor techniki jazdy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w celu dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy składa do wojewody następujące dokumenty: 1) wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy; 2) kopię ważnego prawa jazdy; 3) orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne, o których mowa w art. 105 ust. 2 pkt 3 ustawy; 4) dokumenty poświadczające prowadzenie przed dniem wejścia w życie ustawy zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy; 5) dowód wniesienia opłaty za wpis do ewidencji. W myśl ust.2: za dokumenty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, uznaje się w szczególności: 1) dokument poświadczający ukończenie szkolenia dla instruktorów techniki jazdy lub instruktorów doskonalenia techniki jazdy lub 2) zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie doskonalenia techniki jazdy osobiście wraz z dodatkowymi dokumentami potwierdzającymi fakt przeprowadzania takich szkoleń przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w ust. 1, lub 3) dokumenty poświadczające zatrudnienie lub poświadczające, że przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w ust. 1, osoba prowadziła zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy u przedsiębiorcy prowadzącego w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy. Stosownie do ust.3 powyższego przepisu osobę, o której mowa w ust. 1, wpisuje się do ewidencji instruktorów techniki jazdy, nadając jej numer ewidencyjny, oraz wydaje się jej świadectwo instruktora techniki jazdy w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy. W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o dokonanie przedmiotowego wpisu na podstawie art. 6 ust.2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. Nieuwzględnienie wniosku przez organ I instancji nastąpiło z uwagi na nieprzedstawienie przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających, że przed dniem wejścia w życie ustawy prowadził szkolenie w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie uznając, że przedłożone w toku postępowania przed organem I instancji dokumenty nie potwierdzają prowadzenia szkolenia w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Jednocześnie za gołosłowne uznał twierdzenie strony zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], jakoby do obowiązków służbowych skarżącego podczas pracy w Zakładzie [...] Rejon – R. należało prowadzenie zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Uchylając decyzję Ministra Infrastruktury jako naruszającą wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej w stopniu o jaki mowa w art. 145 §1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a dla uznania, że powyższa zasada została zrealizowana nie wystarcza, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone ponownym postępowaniem w pełnym zakresie tylko bowiem w ten sposób można osiągnąć cel, dla którego postępowanie jest prowadzone ( wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2000 r. V SA 359/00, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 r. teza 3, II SA 1599/00, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98 ). Prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy. Co prawda w rozpatrywanej sprawie strona w odwołaniu nie zaoferowała wprost dowodu na okoliczność prowadzenia zajęć z techniki jazdy a jedynie wskazała, że prowadziła takie zajęcia podczas zatrudnienia w Zakładzie [...] Rejon – R. Jednakże powołując się na te okoliczności rzeczą organu odwoławczego było wezwanie strony do przedłożenia stosownego dowodu, skoro odmowa uwzględnienia wniosku nastąpiła m.in. z powodu braku dokumentów poświadczających, że skarżący realizował powyższe czynności w ramach obowiązków służbowych (v. str. 2 decyzji in fine ). Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę jest związany rygorami procedury administracyjnej m.in. art. 9 k.p.a. a więc ciąży na nim powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji musi zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W tej sprawie, co jest istotne, skarżący występował osobiście, nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a zatem obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko. W szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r.IIARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1989 r. sygn. akt IISA 729/94 opubl. ONSA 1984/2/117). Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nie dopełnił w niniejszej sprawie ciążącego na nim, wyżej opisanego obowiązku. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Brak wezwania strony do udokumentowania twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] spowodował, że dopiero na etapie postępowania sądowoadmistracyjnego skarżący przedłożył szereg dokumentów, jego zdaniem wypełniających dyspozycję §22 ust.1 pkt 4 i ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów, a więc uzasadniających uwzględnienie wniosku o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że przedłożone dokumenty nie są dostatecznym potwierdzeniem, iż strona prowadziła zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy, stąd nie stanowią przesłanki do zmiany rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do dowodu w postaci zaświadczenia P. SA z dnia [...] marca 2009 r. podniósł, że dokument ten nie był złożony w toku postępowania administracyjnego, a ponadto wymaga weryfikacji. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to – pomimo późniejszych wyjaśnień – decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 6 marca 1984 r, opubl. ONSA 1984/1/24; z dnia 27 kwietnia 1992 r. opubl. ONSA 1992/2,/45; z dnia 13 grudnia 1995 r. opubl. "Glosa"1996/8 str.30). Mając także na uwadze stwierdzone uchybienia przepisom art. 7, 9, 77,80 k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Zaakcentowania wymaga, nie przesądzając w tym miejscu wyniku weryfikacji zaświadczenia z dnia [...] marca 2009 r., że w przedmiotowym dokumencie stwierdzono, iż w latach 1976-1979 skarżący pełniąc funkcję kierownika przeszkalał nowo przyjętych kierowców posiadających prawa jazdy kat. B, C, D, E w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Zaświadczenie powyższe dotyczy zatem okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy(v.§ 22 ust.1 pkt 4 i ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy przeanalizuje treść odwołania M. P. z dnia 7 listopada 2008 r. i podejmie decyzje w zakresie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego; oceni również wszystkie złożone przez stronę dokumenty, w tym przedłożone w toku niniejszego postępowania sądowadminstracyjnego, a następnie wyda rozstrzygniecie merytoryczne uzasadniając je zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107§ 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe, decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] należało uchylić na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. [pic]