VIII SA/Wa 637/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron /sprawozdawca/, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2008 r., nr[...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu odwołania K. B. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...].03.2008r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego w B. przy PI. [...], W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] maja 2007r. B. K. wniosła podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego i dobudówki gospodarczej do garażu na posesji w B. przy PI. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane organ powiatowy udzielił takiego pozwolenia. Decyzja ta -decyzją z dnia [...].01.2008r. została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dnia [...].02.2008r. W. K. cofnęła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].03.2008r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie dobudówki gospodarczej do garażu wraz z garażem położonym na posesji B. przy PI. [...]. K. B. złożył odwołanie od tej decyzji. Rozpoznając sprawę w wyniku rozpoznania odwołania K. B. organ wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji I instancji polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części ma charakter wnioskowy to jest nie jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Postępowanie zawsze inicjuje wniosek strony, który jest w zakresie jego żądania 1 wiążący dla organu. Kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie rozporządzalności. Strona inicjująca postępowanie ma prawo żądać wycofania swojego wniosku i umorzenia postępowania. Umorzenie takiego postępowania jest wówczas obligatoryjne. Zgodnie z art. 105§1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania będzie wówczas związana z brakiem wniosku inicjującego postępowanie co w świetle wnioskowego charakteru postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przesądza o konieczności jego umorzenia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ zauważył, że umorzenie postępowania nie przesądza o braku możliwości przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do likwidacji stanu samowoli budowlanej jeżeli takowa zaistniała. K. B. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wydział Zamiejscowy w Radomiu). W skardze zarzucił błędne zastosowanie art. 105§1 kpa jako podstawy prawnej do utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. oraz brak staranności w ocenie dowodów przyjętych przez organ I instancji. Na rozprawie dnia 29 maja 2009r. wniósł dodatkowo o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie zostało wszczęte jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2006r. i miało na celu ustalenie legalności posadowienia na działce sąsiadki W. K. dobudówki do budynku mieszkalnego, garażu i pomieszczenia gospodarczego. Postępowanie to wykazało, że W. K. nie posiada zezwolenia na budowę ani żadnych innych dokumentów dotyczących tych budowli a wygląd budynków wskazuje, że zostały one wzniesione niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej i nie spełniają warunków określanych przepisami prawa budowlanego. W związku z tym [...].05.2007r. W. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. W dalszym ciągu w toku postępowania W. K. cofnęła wniosek o zezwolenie na użytkowanie dołączając decyzję o pozwoleniu na budowę budynków z 1992r. wraz z załącznikami oraz oświadczeniem, że budowa została zakończona w 1993r. 2 Skarżący podniósł, że oświadczenia tego nie można traktować jako dowodu w sprawie a co za tym idzie ani decyzja o pozwoleniu na budowę ani to oświadczenie nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił także brak oceny dowodów, które stanowiły podstawę do wydania decyzji. Podniósł także, że postępowanie to ma na celu nie tylko wyeliminowanie samowoli budowlanej ale również przejęcie części działki przez sąsiadkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną z w niniejszej sprawie decyzją wydaną w oparciu o art. 105§1 kpa organ administracji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego na posesji w B. przy PI. [...] podając przy tym, że skoro inwestorka W.K. cofnęło wniosek o pozwolenie na użytkowanie a postępowanie to może się toczyć jedynie na wniosek - obowiązkiem organu było umorzenie postępowania. Stanowisko organu w omawianym zakresie - co do zasady - jest prawidłowe, jednakże nie mogło mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte nie, jak wskazał organ, wnioskiem W. i 3 J. K. z dnia [...].05.2007r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie- ale wnioskiem K. B. z dnia [...].11.2006r, o "skontrolowanie dokumentacji i budynków murowanych znajdujących się na działce pp. K." Wprawdzie wniosek ten nie został dołączony do akt niniejszej sprawy jednakże fakt złożenia takiego wniosku nie budzi wątpliwości, W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. nakładające na pp, K. określone w nim obowiązki. Na powyższe zwrócił też uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008r., którą uchylił decyzję z dnia [...] maja 2007r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał wówczas, że "postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku murowanego zostało zainicjowane żądaniem K. B.. Dlatego też kontroli organu odwoławczego podlega nie tylko rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ale również całe postępowanie (...) je poprzedzające". Okoliczność ta uszła uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, mimo że ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w 1993r. A zatem - wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe - zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały przepisy Prawa budowanego z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy umożliwiają legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa (sprzeczność z planem oraz niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Takie też stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądowo - administracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 17.05.1999r., sygn. akt IV SA 783/97, Lex nr 47283.). Przyjąć zatem należy, iż do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. 4 Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowym) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Reasumując - wszczęcie postępowania w sprawie "legalności" budynków, których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane winno zakończyć się wydanie decyzji merytorycznej. Organ nakazuje rozbiórkę takiego obiektu (lub jego części) w przypadkach wskazanych w art. 37 tej ustawy albo - w oparciu o art. 42 tego prawa wyda zezwolenie na użytkowanie, które zakończy proces legalizacji. Obowiązek umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego zaistnieje tylko w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające wykaże, że nie zaistniały przesłanki do jego wszczęcia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że złożenie dnia [...] maja 2007r. przez W. K. wniosku o pozwolenie na użytkowanie wskazanych we wniosku obiektów nie wszczęło nowego postępowania a stanowiło jedynie wniosek (procesowy) w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności budynków wybudowanych w B. przy PI. [...]. W konsekwencji zatem nie wywołało skutków prawnych cofnięcie tego wniosku dokonane w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. Oczywistym się zatem jawi, że złożenie takiego oświadczenia nie uzasadniało przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe (wobec braku wniosku). Okoliczności podnoszone w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. a odnoszące się do odnalezienia pozwolenia na budowę i złożenia oświadczenia o zakończeniu robót objętych tym pozwoleniem winny być natomiast wzięte pod uwagę w postępowaniu, którego przedmiotem jest legalność wykonanych robót. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o braku możliwości przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej jeżeli inwestor takowej się dopuścił. Raz jeszcze wymaga bowiem podkreślenia, że legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej pod rządami przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r. winna się była zakończyć pozwoleniem na użytkowanie (w przypadku stwierdzenia możliwości zalegalizowania obiektu). 5 W konsekwencji zatem nie można podzielić stanowiska organu, co do tego, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe a zatem, że należało je umorzyć w oparciu o art. 105§1 kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały zatem wydane z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności organ - zgodnie z wyrażoną w art. 7 i 77§1 kpa zasadą prawdy obiektywnej wyjaśni kwestie legalności rozbudowanej części budynku mieszkalnego - zgodnie z wnioskiem skarżącego i w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. wyda stosowne rozstrzygnięcie administracyjne. Przed wydaniem decyzji organ oceni również czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1992r. oraz oświadczenie o zakończeniu budowy (którego brak jest w aktach sprawy) Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że bez znaczenia dla oceny Sądu pozostają podnoszone w skardze zarzuty związane z okolicznościami nabycia przez inwestorkę nieruchomości przy PI. [...] i sporów granicznych jak i wszelkich innych sporów sąsiedzkich, a sąd w niniejszej sprawie nie posiada kognicji do ich rozstrzygania. Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji, Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.