II OSK 1370/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 46/09 w sprawie ze skargi V. Sp. z.o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania II OSK 1370/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 46/09 po rozpoznaniu skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2008 roku w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz strony skarżącej V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 10 listopada 2008 roku, po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] września 2008 roku i umorzyło postępowanie I instancji. Decyzją tą Burmistrz Gminy i Miasta B., ustalił na wniosek "V." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie farm elektrowni wiatrowych usytuowanych na działkach Nr [...] i [...] we wsi K. oraz na działce Nr [...] we wsi B., gmina B.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i 55, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie wskazując, że realizacja inwestycji na wskazanym terenie jest niedopuszczalna ze względu na jej uciążliwość dla zamieszkującej w pobliżu ludności i dla środowiska naturalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję I instancji w całości i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ podzielając linię orzecznictwa sądów administracyjnych zakwestionował prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - budowy farm elektrowni wiatrowych - do inwestycji celu publicznego. W ocenie organu, aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie dają podstawy do przyjęcia, że istnieje podstawa prawna do uznania elektrowni wiatrowej, jako urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej, za inwestycję celu publicznego. Zgodnie z regulacją art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9, bądź zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny wyraźnie powiązany z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu. Zdaniem organu inwestor może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla farm elektrowni wiatrowych i ewentualnie z oddzielnym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kabla energetycznego, po uprzednim uzyskaniu decyzji zarządcy drogi krajowej zezwalającej na umieszczenie kabla w pasie drogowym. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż decyzję I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe, bowiem wniosek inwestora formalnie nie dotyczył inwestycji celu publicznego. W skardze na powyższą decyzję "V." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi strona zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, w sytuacji, gdy elektrownia wiatrowa należy do kategorii obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Nadto strona wskazała na naruszenie cytowanych przepisów poprzez przyjęcie, iż elektrownia wiatrowa nie jest obiektem albo urządzeniem służącym ochronie środowiska. Strona podniosła także zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że bezspornym w sprawie jest to, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowej. Organ I instancji uznał, że inwestycja przedmiotowa stanowi inwestycję celu publicznego, natomiast organ odwoławczy uznał, że nie i dlatego uchylił rozstrzygnięcie I instancji oraz umorzył postępowanie. Rozważając czy inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego Sąd podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Jednak sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na tą niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu przytoczono szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wspierających to stanowisko. Sąd uznał, że planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego tym niemniej, okoliczność, że strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z taką inwestycją, stanowi o bezzasadności jej żądania, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W takiej sytuacji jest to podstawa do odmowy wydania decyzji o żądanej treści, a nie do umorzenia postępowania. Zdaniem składu orzekającego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia I instancji i umorzeniu postępowania w I instancji stanowi istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium odwoławcze w Sieradzu zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 listopada 2008 r. wskutek błędnego przyjęcia, iż decyzja Kolegium naruszała art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga "V." Sp. z o.o. w Ł. jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w rozpatrywanej sprawie "V." Sp. z o.o. w swoim wniosku o wszczęcie postępowania wyraźnie określiła, iż dla swojej inwestycji, określonej jako budowa farm elektrowni wiatrowych, domaga się wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Faktycznie jednak wdrożenie trybu przewidzianego dla inwestycji celu publicznego nie było dopuszczalne, ponieważ budowa farm elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - co stwierdziło Kolegium w toku postępowania odwoławczego i co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku. Skoro projektowane zamierzenie inwestora nie było inwestycją celu publicznego, to w takiej sytuacji nie było również przedmiotu postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego -określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasadne było umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 k.p.a. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego byłaby zasadna, jeżeli określona we wniosku o wszczęcie postępowania inwestycja mieściłaby się w katalogu inwestycji celu publicznego, jednakże nie byłyby spełnione inne - przewidziane w art. 53 ustawy niezbędne warunki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niesłusznie zarzucił Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przez wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania pierwszej instancji) które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż w istocie decyzja Kolegium nie narusza prawa, a skarga "V." Sp. z o.o, w Ł. winna zostać oddalona jako bezzasadna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik "V." Sp. z o.o, w Ł. podzielił argumentację Sądu I instancji co do tego, że brak podstaw do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, a jedynie prowadzi do wydania decyzji odmownej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej kluczową kwestią jest to czy w sytuacji gdy inwestor wnosi o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy polegającą na budowie farm elektrowni wiatrowych jest przedmiotowe rozpoznanie tego wniosku w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa w sytuacji gdy jest niesporne, że tego rodzaju inwestycja nie została potraktowana przez ustawodawcę jako inwestycja celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w zaskarżonej decyzji, a następnie w skardze kasacyjnej wywodzi, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa rodzaje inwestycji: - celu publicznego, dla której wydawana jest decyzja według określonych zasad i trybie, jak też innego rodzaju inwestycje normatywnie nieokreślone jako inwestycje celu publicznego, dla których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 5 ustala definicję inwestycji celu publicznego – odsyłając do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt 2 stanowi się, iż celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a więc z treści tej normy wynika, że budowa elektrowni wiatrowej, jako nowego obiektu niewymienionego w danym przepisie nie stanowi inwestycji celu publicznego. W takim stanie rzeczy pojawia się problem czy rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, że sprawa z wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla elektrowni wiatrowej jest bezprzedmiotowa skoro nie jest to inwestycja celu publicznego, a postępowanie powinno być umorzone (art. 105 kpa), czy też słuszne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że sprawa nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 kpa. Kluczowe dla dokonania oceny w omawianym zakresie jest to czy pomimo, że inwestor domaga się wydania decyzji dla obiektu mającego w jego ocenie charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów materialnoprawnych z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowe i możliwe jest prowadzenie postępowania czy też właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania z tego wniosku co rodzi ten skutek , iż inwestor zamierzający realizować daną inwestycję będzie musiał złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy podlegający rozpoznaniu według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną jest związany stanowiskiem inwestora i w sytuacji gdy inwestor żąda potraktowania jego inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może uznać, że w istocie wniosek dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Wypada zauważyć, że w pełni słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium odwoławczego w Sieradzu, że skoro obie wyżej wymienione decyzje są przez ustawodawcę traktowane całkowicie odrębnie, żądzą się zasadniczo odrębnymi rozwiązaniami prawnomaterialnymi i procesowymi to sprawa musi być załatwiana zgodnie z tymi przepisami. Skoro inwestor wnosi o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obiektu, który nie ma takiego charakteru odpowiednim rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania. Odmowa uwzględnienia wniosku mogłaby nastąpić tylko wówczas gdyby materialne warunki dla uwzględnienia wniosku nie zostały spełnione. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nie może być mowy o uwzględnieniu warunków materialnych gdy obiekt nie jest inwestycją celu publicznego. Umorzenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma ten skutek, że realizacja procesu inwestycyjnego będzie możliwa dopiero wtedy, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu z odpowiednim wnioskiem - to jest o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z podnoszoną w sprawie kwestią, że danego rodzaju inwestycja powinna być traktowana jako inwestycja celu publicznego wypada zauważyć, że niekwestionowane w sprawie aktualne uregulowanie ustawowe na to nie pozwala. Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do oceny tego rodzaju unormowań. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.