II OSK 877/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 7/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew przez ich przesadzenie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz M. S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r.II SA/Ol Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] października 2007 r., zn. Rep.1232/OŚiP/07 w przedmiocie opłaty za przesadzenie drzew. W wyroku tym Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Prezydent Miasta Elbląga na wniosek M. S. wydał pozwolenie na usunięcie przez przesadzenie trzech drzew (dwóch klonów jawor i jednej lipy) rosnących na działce ewidencyjnej nr [...] przy ulicy [...] w Elblągu, ustalił opłatę z tytułu odszkodowania za usunięcie przez przesadzenie wskazanych drzew w wysokości 38 513,34 zł i odroczył uiszczenie należnej opłaty na okres dwóch lat od daty przesadzenia drzew. Wskazano, iż jeżeli przesadzone drzewa zachowają żywotność to postępowanie w sprawie pobrania opłat zostanie umorzone, w przeciwnym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty będzie wymagany. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Elbląga umorzył należność M. S. w kwocie 8 119,44 zł z tytułu opłaty za usunięcie przez przesadzenie klonu jawor o obwodzie pnia 72cm oraz orzekł o pobraniu od wymienionego opłatę w wysokości 30 393,90 zł za usunięcie przez przesadzenie klonu jawor o obwodzie pnia 70 cm i lipy o obwodzie pnia 60 cm. W uzasadnieniu wskazano, iż M. S. nie poinformował organu o fakcie przesadzenia drzew, ani też nie wystąpił o umorzenie opłaty po upływie dwóch lat od przesadzenia drzew, aby można było dokonać wizji w terenie i ocenić żywotność drzew. Okoliczność ta w ocenie organu jest istotna, bowiem odroczenie pobrania opłaty następuje na okres dwóch lat od daty przesadzenia drzew, a nie od daty wydania lub uprawomocnienia się decyzji. Biorąc pod uwagę, iż strona otrzymała decyzję w dniu 2 grudnia 2003 r. i najwłaściwszą porą roku na przesadzanie drzew była wiosna lub jesień oraz fakt, iż strona nie informowała organu o przesadzeniu drzew, organ wszczął postępowanie z urzędu. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż jeden klon jawor o obwodzie 72 cm zachował żywotność, natomiast klon jawor o obwodzie 70 cm oraz lipa o obwodzie 60 cm nie zachowały żywotności, w związku z czym obowiązek uiszczenia opłaty jest wymagany. Organ nie podzielił interpretacji strony, iż art. 47f ust.6 ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. nakazywał badanie zachowania żywotności drzew niezwłocznie po upływie dwóch lat od przesadzenia. Instytucja usunięcia drzew przez przesadzenie ma na celu zachowanie tych drzew w ogóle, a nie na dwa lub trzy lata. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S., zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż kontrola żywotności przesadzonych drzew może nastąpić w dowolnym, nawet odległym terminie po upływie ustawowego dwuletniego terminu zachowania ich żywotności, a tym samym przyjęcie możliwości nakazania uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa po upływie tego okresu, pomimo, iż w tym okresie zachowały one żywotność. W uzasadnieniu pełnomocnik strony podał, iż o przesadzeniu przedmiotowych drzew odwołujący się poinformował organ pismem z tego samego dnia, tj. z dnia 11 grudnia 2003 r. Ponadto wskazał, iż art. 47f ust.7 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję wymagał, aby żywotność drzew podlegających przesadzeniu była zachowana przez 2 lata od dnia tej czynności. W ocenie odwołującego się badania i ocenę żywotności należy przeprowadzić niezwłocznie po upływie wskazanego dwuletniego okresu, a nawet bezpośrednio przed jego upływem, gdyż dla tego rodzaju spraw koniecznym jest ustalenie stanu faktycznego przypadającego na drugi rok życia przesadzanych drzew. Badania przeprowadzane po upływie trzeciego roku od przesadzenia drzew mogą już zdaniem pełnomocnika strony odzwierciedlać inny stan faktyczny, który może wynikać z czynników, za które strona nie ponosi odpowiedzialności. Zatem w ocenie odwołującego się nie można zgodzić się z argumentacją organu, iż dwuletni termin wymagany dla utrzymania żywotności przesadzanych drzew nie jest wiążący dla organu. Według odwołującego się z treści przepisu art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż opłatę z tytułu niezachowania żywotności drzewa można pobrać przez okres dwóch lat po jego przesadzeniu. Natomiast po upływie tego terminu i zachowania w tym okresie żywotności drzewa brak jest podstaw faktycznych i prawnych do poboru opłaty za usunięcie przez przesadzenie drzew. Wątpliwości co do żywotności przedmiotowych drzew powstały w trzecim roku po przesadzeniu. Tym samym przeprowadzona kontrola i jej wyniki po upływie roku od wiążących organ dwóch lat nie są relewantne dla oceny spełnienia przez odwołującego ustawowych wymagań określonych w art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto odwołujący nadmienił, iż w dobrej wierze posadził w miejsce obumarłych drzew nowe, zdrowe drzewa. Uznał bowiem, iż wobec znacznego przekroczenia terminu utrzymania żywotności tych drzew i spóźnionej kontroli organu posadzenie nowych drzew będzie stanowiło lepsze rozwiązanie dla środowiska i otoczenia niż pozostawienie martwych drzew. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 16 października 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z art. 158 tejże ustawy jedynie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołując się na doktrynę przedmiotu podniesiono, iż nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie w sprawie umorzenia opłaty jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej z procesowego punktu widzenia. Jednakże ustalony w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. termin odroczenia uiszczenia opłaty jest wiążący w niniejszym stanie faktycznym, gdyż wynika z decyzji administracyjnej, która została wydana zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania prawem. Zatem w tym stanie faktycznym oceny zachowania żywotności drzew należało dokonać po upływie dwóch lat od ich przesadzenia. Wskazano, iż z treści art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. a contrario wynika, że jeżeli przesadzone drzewa nie zachowały żywotności po upływie wskazanego terminu z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, właściwy organ pobiera ustaloną opłatę. Jak wynika z akt przedmiotowe drzewa uschły, a zatem jest to przyczyna leżąca po stronie odwołującego się, tym bardziej, iż zostały one przesadzone w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami prawidłowej pielęgnacji roślin, tj. w grudniu. Kolegium nie podzieliło również argumentacji odwołującego się, który zarzucił organowi zaniechanie przeprowadzenia w stosownym terminie kontroli i obciążenie negatywnymi konsekwencjami tego zaniechania strony. Dwuletni okres odroczenia opłaty upływał w dniu 11 grudnia 2005 r., zaś postępowanie w przedmiocie kontroli żywotności przesadzonych drzew i ewentualnego poboru lub umorzenia opłaty zostało wszczęte w dniu 16 października 2006 r., a zatem w 10 miesięcy po upływie dwuletniego terminu odroczenia. W ocenie organu odwoławczego trudno uznać, aby był to okres znacznie przekraczający dwa lata. Ponadto podkreślono, iż to na wniosek odwołującego się ostatecznej oceny stanu drzew dokonano w czerwcu 2007 r., zaś wcześniej strona wielokrotnie przesuwała wyznaczane terminy oględzin. W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzucił naruszenie przepisu art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, iż organu nie wiąże dwuletni termin zachowania żywotności drzew usuniętych przez przesadzenie, którego to terminu według organu nie należy traktować jako okresu minimalnego przez jaki przesadzone drzewo ma zachować żywotność dla potrzeb kontroli i postępowania w przedmiocie pobrania opłaty z tytułu odszkodowania za usunięcie trzech drzew przez przesadzenie lub umorzenie tej opłaty. Ponadto skarżący podniósł, iż naruszono przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w kwestii ustalenia zachowania żywotności przez przedmiotowe drzewa przez okres dwóch lat od dnia dokonania tej czynności. Zdaniem skarżącego organ zobligowany był stwierdzić, czy w okresie dwóch lat od dnia usunięcia drzew przez przesadzenie zachowały one żywotność. Zatem w niniejszej sprawie organ był zobligowany do ustalenia, czy w okresie od dnia 11 grudnia 2003 r. do dnia 11 grudnia 2005 r. przesadzone przez skarżącego drzewa zachowały żywotność. Tymczasem organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, iż prawdopodobnie w dniu 20 grudnia 2006 r. przedmiotowe drzewa były martwe, nie przeprowadzając jakichkolwiek ustaleń w kwestii ich żywotności w wiążącym organ okresie dwóch lat od ich przesadzenia. Skarżący oświadczył, iż z całą pewnością drzewa te były żywe po dniu 11 grudnia 2005 r., zaś organ nie wykazał, aby to stwierdzenie skarżącego było nieprawdziwe, w związku z tym zasadnym było umorzenie w całości należnej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę podkreślił, że umorzenie opłaty w przypadku, gdy zezwolenie na usunięcie drzewa przewiduje jego przesadzenie w inne miejsce, a drzewo zachowuje żywotność przez okres 2 lat lub nie zachowuje tej żywotności na skutek siły wyższej lub klęski żywiołowej (art. 47 f ust. 7 ustawy z 1991 r.) stanowi wyjątek od zasady ponoszenia opłat za usunięcie drzew lub krzewów. Ustawodawca dopuścił możliwość zwolnienia podmiotu korzystającego ze środowiska z obowiązku ponoszenia opłat, jeżeli wprawdzie usunie on drzewo, lecz usunięcie to nie ma charakteru definitywnego, gdyż drzewo zostaje przesadzone w inne miejsce i zachowuje swoją żywotność. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż drzewo ma zachować żywotność wyłącznie przez okres dwóch lat. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której pomimo definitywnego usunięcia drzewa ze środowiska, podmiot zobowiązany nie ponosiłby żadnych skutków finansowych za dokonanie zmiany w środowisku. Zdaniem Sądu ustawodawca wprawdzie przewidział możliwość umorzenia należnej opłaty, lecz jednocześnie nałożył na zobowiązanego obowiązek nie tylko przesadzenia drzewa, ale także czynienia zabiegów pielęgnacyjnych, tak aby zachowało ono swoją żywotność i pozostało w środowisku przyrodniczym. Nie sposób dojść do wniosku, iż zachowanie żywotności drzewa jest wymagane wyłącznie w ciągu dwóch lat od przesadzenia. Jednocześnie żaden przepis ustawy o ochronie przyrody, zarówno tej z 1991 r., jak i obecnie obowiązującej z 2004 r. nie określa terminu, w jakim organ winien przeprowadzić kontrolę żywotności drzewa. Wprawdzie okres ten nie powinien być zbyt odległy, ale z całą pewnością nie oznacza to, iż kontrola taka powinna być przeprowadzona niezwłocznie po upływie dwuletniego okresu. Należy bowiem wziąć pod uwagę fakt, iż rośliny podlegają różnym okresom wegetacyjnym, a w związku z tym nie zawsze kontrola dawałaby rzeczywiste wyniki (na co zresztą zwrócił uwagę sam skarżący wnosząc o dokonanie kolejnej kontroli drzew w okresie wiosennym). W związku z tym w ocenie sądu kontrola dokonana przed upływem roku po upływie terminu dwuletniego nie jest kontrolą dokonaną z nadmierną zwłoką. Ponadto Sąd zauważył, że skarżący de facto usunął definitywnie dwa drzewa, które nie zachowały żywotności, a w ich miejsce posadził zupełnie nowe drzewa. Takie działanie zdaniem Sądu nie zasługuje na ochronę. Skoro bowiem zezwolenie na usunięcie drzew zostało wydane pod warunkiem ich przesadzenia, zaś umorzenie opłaty uzależniono od zachowania przez drzewa żywotności po upływie dwóch lat od przesadzenia, to w żadnym wypadku zezwolenie to nie obejmowało zgody na definitywne usunięcie drzew ze środowiska. W tej sytuacji podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność spóźnionej w jej ocenie kontroli drzew w ogóle nie może mieć znaczenia, gdyż w rzeczywistości dokonała ona usunięcia przedmiotowych drzew, a nie ich przesadzenia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z 2001 r. poprzez błędna jego wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, że organu administracyjnego wydającego decyzję w przedmiocie pobrania od zobowiązanego opłaty z tytułu odszkodowania za usunięcie trzech drzew przez przesadzenie lub decyzję o umorzeniu tej opłaty nie wiąże dwuletni termin zachowania żywotności drzew usuniętych przez przesadzenie oraz, że organ nie jest zobligowany do stwierdzenia zachowania żywotności drzew w tym okresie, po którym organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu wymierzonej opłaty, a wystarczające jest ustalenie obumarcia drzew w dowolnym okresie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia w oparciu o dokumentację fotograficzną zachowania żywotności przez usunięte przez przesadzenie trzy drzewa przez okres dwóch lat od dnia dokonania tej czynności, - art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 kpa poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organów administracji, a w konsekwencji pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 12 kpa, a tym samym uznanie, że wszczęcie postępowania w sprawie zbadania żywotności przesadzonych przez usunięcie drzew po upływie 10miesięcy od możliwego terminu jego zainicjowania nie narusza wskazanego przepisu kpa, - art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 kpa poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organów administracji, a w konsekwencji jego niezastosowanie, a tym samym przyjęcie, iż to na skarżącym ciążyły w tym postępowaniu obowiązki w zakresie znajomości przepisów prawa o ochronie przyrody i "przypomnienia" organowi o obowiązku niezwłocznego przeprowadzenia kontroli żywotności usuniętych przez przesadzenie drzew, - art. 12 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym uznanie, iż wszczęcie postępowania w sprawie zbadania żywotności przesadzonych przez usunięcie drzew po upływie 10 miesięcy od możliwego terminu jego zainicjowania nie narusza wskazanego przepisu, - art. 9 kpa przez jego niezastosowanie , a tym samym przyjęcie, iż to na skarżącym ciążyły w tym postępowaniu obowiązki w zakresie znajomości przepisów prawa o ochronie przyrody i "przypomnienia" organowi o obowiązku niezwłocznego przeprowadzenia kontroli żywotności usuniętych przez przesadzenie drzew. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodzi. Sąd ten dokonuje kontroli z punktu widzenia kryterium legalności i nie może uwzględniać podnoszonych w późniejszym piśmie skarżącego względów sprawiedliwości i słuszności. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest w istocie wykładnia art. 47f ust.7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 2001 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 99,poz.1079 ze zm.).W rozpoznawanej sprawie organ administracji decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. zezwolił na przesadzenie drzew w inne miejsce i odroczył termin opłaty za ich usunięcie na okres dwóch lat. Z akt wynika , że skarżący drzewa przesadził w dniu 11 grudnia 2003 r. o czym powiadomił pisemnie Prezydenta Miasta Elbląga. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ani powołana ustawa ani nowa ustawa z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody(Dz.U. Nr 92,poz.880 ze zm.) nie określa terminu w jakim , w razie odroczenia opłaty, należy przeprowadzić kontrolę żywotności drzewa. Przepis art.47f ust.7 stanowi jedynie, że należność z tytułu ustalonej opłaty umarza się jeżeli przesadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie dwóch lat od ich przesadzenia lub nie zachowały żywotności na skutek siły wyższej lub klęski suszy. Zdaniem Sądu I Instancji dla ustalenia kwestii żywotności drzewa kontrola żywotności drzewa przeprowadzona po upływie 10 miesięcy od terminu przesadzenia drzew nie jest terminem " zbyt odległym". Takie stanowisko prowadzić mogłoby jednak do arbitralności w ocenie żywotności drzew po upływie terminu dwuletniego .Opłaty za usunięcie drzew i krzewów są opłatami wysokimi, wprawdzie w przeciwieństwie do kar za usunięcie drzew bez zezwolenia nie mają charakteru sankcji administracyjnej ,ale ich wysokość sprawia że obowiązek ich uiszczenia jest obowiązkiem dotkliwym, zbliżonym do sankcji. Taki charakter opłat sprawia, że wykładnia przepisów regulujących ich nakładanie nie może być wykładnią rozszerzającą. W sytuacji gdy ustawa nie określała wprost terminu przeprowadzenia kontroli żywotności drzewa termin ten należało ustalić w sposób uwzględniający zarówno termin przesadzenia drzew jak i termin odroczenia obowiązku uiszczenia opłaty a w szczególności , jeśli - z różnych przyczyn - wcześniejsza kontrola nie została przeprowadzona lub nie było możliwości oceny żywotności drzew we wcześniejszym terminie z uwagi na ich okres wegetacyjny, należało wnikliwie ustalić stan faktyczny. Wykładnia rozszerzającą powołanego artykułu może prowadzić do skutków przez ustawodawcę niezaplanowanych. Ma rację Sąd gdy wskazuje na cele regulacji wprowadzającej opłaty za usunięcie drzew z możliwością ich odroczenia pod warunkiem zachowania przez nie żywotności przez okres dwóch lat po przesadzeniu. Realizacja tych celów nie może jednak prowadzić do dowolności w ocenie .Brak uregulowania terminu kontroli nie może prowadzić do sytuacji gdy do uiszczenia opłat wzywa się po kontroli przeprowadzonej po upływie nieokreślonej liczby miesięcy (czy lat) od upływu dwuletniego terminu ustalonego ustawą. W sytuacji określonej w art. 47f ust. 7 wykładnia powinna zmierzać do ustalenia iż właściwy organ powinien dokonać kontroli żywotności przesadzonych drzew i krzewów po upływie dwóch lat od daty ich przesadzenia , w okresie wegetacyjnym właściwym dla oceny żywotności rośliny przesadzonej. Późniejsze kontrole nie zawsze mogą doprowadzić do ustalenia , czy drzewa zachowały żywotność przez co najmniej dwa lata po przesadzeniu. Wprawdzie należy podzielić pogląd iż ustawodawca dopuszczając zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłat w razie ich przesadzenia i utrzymania żywotności nie miał na celu ich definitywnego usunięcia , ale - wyznaczając termin dwuletni - ograniczył obowiązek uiszczenia opłaty. Skoro opłaty się umarza jeśli drzewo po upływie dwóch lat zachowało żywotność lub nie zachowało żywotności w tym terminie z uwagi na siłę wyższą lub suszę to okres dwuletni stanowi podstawę do oceny i to jego upływ, z zachowaniem okresów wegetacyjnych pozwalających ocenić żywotność określonego gatunku drzew, obliguje organ administracji do przeprowadzenia kontroli. Nieprzeprowadzenie kontroli lub przeprowadzenie w późniejszym okresie może uniemożliwić dokonanie prawidłowej kontroli i ocenę czy bezpośrednio po upływie dwóch lat drzewa przesadzone zachowały żywotność czy nie. w przedmiotowym zakresie z przyczyn niezależnych od skarżącego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe bezpośrednio wiążą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego i zważywszy na jego zasadność również te zarzuty należało uznać za usprawiedliwione. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 ,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.