I GSK 7/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 109/09 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności celnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 1 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 109/09, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności celnych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] października 2008 r., nr [...] oraz stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 9 września 2008 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o rozłożenie na raty należności celnych wynikających z decyzji Naczelnika Urzędu Celnego we W. Po rozpoznaniu wniosku Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] października 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie, powołując się na art. 208 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), według którego, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we W., po rozpatrzeniu wniosku F. Sp. z o.o. o uchylenie decyzji tegoż organu umarzającej postępowanie, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] października 2008 r. Wskazując na art. 60 ustawy z 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) organ celny podniósł, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, rodzaje ułatwień płatniczych innych niż odroczenie płatności kwoty należności, warunki ich udzielania, wzór wniosku o udzielenie ułatwienia oraz dokumenty, które należy do niego dołączyć, uwzględniając wysokość odsetek, o których mowa w art. 229 lit. b/ rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.U.UE.L 1992.302.1; dalej WKC); jednakże dotychczas rozporządzenie takie nie zostało wydane. Organ stwierdził, że wobec braku przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji o rozłożeniu na raty należności celnych, postępowanie należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2008 r. zauważył, że przy rozpatrywaniu i ocenie wniosku strony skarżącej pominięto art. 229 WKC (choć wymieniono go w podstawie prawnej decyzji z [...] stycznia 2009 r.) i nie rozważono możliwości zadośćuczynienia wnioskowi Spółki w kontekście regulacji zawartej w tym przepisie. Zdaniem Sądu, art. 229 WKC przyznaje organom celnym kompetencje do udzielenia dłużnikowi "ułatwień płatniczych innych, niż odroczenie płatności", określając niektóre przesłanki zastosowania takich ułatwień. Tak oznaczony zakres przedmiotowy art. 229 WKC obejmuje również rozłożenie płatności celnych na raty. Rozważając zagadnienie zastosowania art. 229 WKC przy rozpoznawaniu wniosku o rozłożenie należności celnych na raty Sąd podkreślił, że możliwości tej nie stoi na przeszkodzie brak uregulowania takiej instytucji w prawie wewnętrznym Polski, w szczególności zaś nieskorzystanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych z upoważnienia zawartego w art. 60 Prawa celnego. Kompetencje do udzielenia dłużnikowi ułatwień płatniczych innych niż odroczenie płatności, w tym także do rozłożenia na raty należności celnych, prawodawca przyznał wprost organom celnym, nie uzależniając w tym zakresie kompetencji (uprawnień) od istnienia lub nieistnienia regulacji prawnych w państwie będącym siedzibą organów celnych. Pogląd ten, zdaniem Sądu, znajduje oparcie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej we W. oceni wniosek skarżącej Spółki w kontekście przedstawionych przez stronę dowodów, co do jej aktualnego stanu majątkowego oraz wypłacalności, następnie zaś rozważy możliwość zastosowania art. 229 WKC w zakresie ewentualnego rozłożenia na raty należności celnej obciążającej Spółkę. Dyrektor Izby Celnej we W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 145 § 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 229 WKC, art. 60 Prawa celnego oraz art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] października 2008 r., polegające na przyjęciu, iż doszło do naruszenia przez organy podatkowe zasad postępowania administracyjnego, polegającego na nierozpatrzeniu merytorycznym wniosku strony skarżącej o rozłożenie na raty należności celnych na podstawie art. 229 WKC, podczas gdy do tego rodzaju uchybienia nie doszło, bowiem organy podatkowe na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej prawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 WKC, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną rozpatrzenia wniosku o rozłożenie należności celnych na raty pomimo braku rozporządzenia, o którym mowa w art. 60 Prawa celnego, bowiem określa on niektóre przesłanki zastosowania tego przepisu, podczas gdy art. 229 WKC stanowi jedynie normę blankietową, zawierającą intencję ustawodawcy, która wymaga szczegółowego doprecyzowania. Brak określenia zasad ułatwień płatniczych stanowi naruszenie art. 217 Konstytucji RP, skutkiem czego art. 229 WKC nie może stanowić samodzielnej podstawy rozłożenia na raty należności celnych. W uzasadnieniu środka wskazano, że wprawdzie przepis art. 229 WKC przyznaje organom celnym kompetencje do udzielania dłużnikowi "ułatwień płatniczych", jednakże na tle obowiązującego porządku prawnego należy stanąć na stanowisku, iż podstawą wydania decyzji o ułatwieniach płatniczych w postaci rozłożenia na raty należności celnych powinno być rozporządzenie Ministra Finansów wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 Prawa celnego. Niespornym jest, iż przedmiotowe rozporządzenie nie zostało wydane. Skoro zatem przepisy prawa celnego nie przewidują instytucji rozłożenia na raty należności celnych, prawidłowym było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, umorzenie postępowania w trybie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, albowiem w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest przedmiotu postępowania. Strona skarżąca wskazała, że przepis art. 229 WKC ma charakter normy blankietowej, zawierającej intencję ustawodawcy, która wymaga doprecyzowania w przepisach wykonawczych (choćby określenia, jakiego rodzaju ułatwienia płatnicze mogą być na podstawie tego przepisu udzielane). Brak doprecyzowania powoduje, iż organ celny winien rozpatrywać wnioski dłużników o zastosowanie jakiegokolwiek ułatwienia płatniczego. Przepis art. 229 WKC nie ustala przesłanek, których spełnienie przez dłużnika warunkowałyby zastosowanie ułatwień płatniczych, a organy celne nie są organem ustawodawczym, skutkiem czego, nie są wyposażone w kompetencje ustalania przesłanek dla poszczególnych ułatwień płatniczych należności celnych. Skoro więc art. 229 WKC nie określa przesłanek warunkujących rozłożenie należności celnych na raty, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 229 WKC oznacza pełną dowolność organów celnych udzielania tego rodzaju ułatwień oraz aprobatę ich niejednolitych zachowań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcia organu celnego stwierdzając, że przy rozpatrywaniu i ocenie wniosku skarżącej pominięto przepis art. 229 WKC, który przyznaje organom celnym uprawnienie do udzielenia dłużnikowi "ułatwień płatniczych innych, niż odroczenie płatności" i nie rozważono możliwości zadośćuczynienia wnioskowi Spółki w kontekście regulacji zawartej w tym przepisie. Podkreślił jednocześnie, że rozłożeniu należności celnych na raty nie stoi na przeszkodzie brak uregulowania tej instytucji w prawie wewnętrznym Polski, w szczególności zaś nieskorzystanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych z upoważnienia zawartego w art. 60 Prawa celnego. Nie ma wątpliwości, iż Wspólnotowy Kodeks Celny można i należy stosować bezpośrednio. Takie stosowanie prawa wspólnotowego jest również konsekwencją jego bezpośredniego obowiązywania dla organów państw członkowskich, które obok norm krajowych opierają swoje działania na normach prawa europejskiego. Przepisy wspólnotowe stanowią podstawę dla działań organów (sądów, organów administracji państwowej) państw członkowskich. Dotyczy to norm traktatowych, dyrektyw, decyzji, postanowień, umów zawartych przez WE z państwami trzecimi itp. Wraz z wejściem w życie norm prawa wspólnotowego stają się one podstawą prawną dla działalności organów państw członkowskich. Państwa członkowskie są zobligowane do ich stosowania bez pośrednictwa(używania) innych aktów prawa wewnętrznego (v. wyrok w sprawie Costa/E.N.E.L. z 15 lipca1964 r. w sprawie nr 6/64). Wypracowane przez orzecznictwo ETS i wyrażone już w orzeczeniu van Gend en Loos (orzeczenie ETS nr 26/62 z 5 lutego 1963 r.) pojęcie bezpośredniego skutku uzasadnione jest okolicznością, że traktaty założycielskie i akcesyjne stworzyły nowy porządek prawny, którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także obywatele. Z tego wynika, że normy prawa wspólnotowego są w stanie wprost określić sytuację prawną jednostek: przyznawać im prawa i nakładać na nie obowiązki. Takie prawa jednostek podlegają ochronie udzielanej przez sądy krajowe, a także organy prawodawcze. Przepisy art. 222-232 (Sekcja 2) Wspólnotowego Kodeksu Celnego regulują kwestie związane z terminem i sposobami uiszczania należności celnych, m.in. uprawniając organy celne na wniosek osoby zobowiązanej do odraczania (w różnych formach)płatności tych należności. Jeden z powołanych przepisów (art. 229 WKC) uprawnia organy celne do udzielenia dłużnikowi ułatwień płatniczych także innych, niż odroczenie płatności, zaznaczając jedynie, że udzielenie "innego ułatwienia płatniczego" uzależnione jest - co do zasady - od złożenia zabezpieczenia, a także poboru odsetek od kredytu. Do przepisu tego nawiązuje art. 60 ustawy z 19 marca 2004 r. - Prawo celne, który uprawnia Ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów ułatwień płatniczych innych niż odroczenie płatności kwoty należności, warunków ich udzielania, wzoru wniosku o udzielenie ułatwienia oraz dokumentów, które należy do niego dołączyć, uwzględniając wysokość odsetek, o których mowa w art. 229 lit. b/ Wspólnotowego Kodeksu Celnego. Nie jest istotną dla sprawy okolicznością ustalenie przyczyn, dla których Minister Finansów od daty wejścia w życie Prawa celnego nie skorzystał z uprawnienia, jakie dał mu omawiany przepis art. 60 tej ustawy; czy wiąże się to z brakiem obawy o dowolność rozstrzygnięć w zakresie udzielania "innych ułatwień płatniczych", czy z przekonaniem, że istniejąca regulacja w zakresie odroczenia płatności jest wystarczająca także co do rozłożenia należności na raty. Niewątpliwie jednak brak tego rozporządzenia, a w konsekwencji np. niewyszczególnienie rodzajów innych ułatwień płatniczych, rodzaju dokumentów, jakie strona winna dołączyć, czy braku wzoru wniosku o rozłożenie należności na raty, nie daje podstawy do uznania regulacji WKC za blankietową i nie stanowi przeszkody do merytorycznego załatwienia wniosku. Kompetencje do udzielenia dłużnikowi ułatwień płatniczych innych niż odroczenie płatności, w tym także do rozłożenia na raty należności celnych, prawodawca przyznał wprost organom celnym, nie uzależniając w tym zakresie ich uprawnień od istnienia lub nieistnienia regulacji prawnych w państwie będącym siedzibą organów celnych. Do Dyrektora Izby Celnej we W. należy więc ocena wniosku Spółki na bazie regulacji dotyczącej odroczenia płatności należności, w tym warunków wyszczególnionych w art. 229 lit. b/ WKC, także przy wykorzystaniu uprawnienia w postaci uznania administracyjnego, jako możności wyboru przez organ administracyjny skutku prawnego, czyli odpowiedniego (proporcjonalnego) wyważenia interesów przeciwstawnych stron - interesów obywatela z interesem publicznym. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się do wykazywania zasadności umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej - przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy - są chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.