V SA/Wa 207/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości; I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz I. G. (...) zł ((...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) cyt. jako p.b.g.r., przyznał I.G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych (jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową) za rok 2004 w wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zastosowano sankcje w zakresie: 1) jednolitej płatności obszarowej (JPO): - odmówiono wnioskodawcy płatności, ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych o identyfikatorach: [...]; - zmniejszono płatności ze względu na brak dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach: [...] w wysokości [...] zł. Podstawę zastosowania sankcji stanowił: - art. 13 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, - art. 5 i art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji; 2) uzupełniającej płatności obszarowej (UPO): - odmówiono wnioskodawcy płatności, ze względu na odmówienie płatności JPO i ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych o identyfikatorach: [...] ze wskazaniem na inne rośliny, - zmniejszono płatności, ze względu na brak dobrej kultury rolnej działek o identyfikatorach: [...] w wysokości [...] ze wskazaniem na inne rośliny. Podstawę zastosowania sankcji stanowił: - art. 13 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, - art. 32 i art. 33 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Stwierdzono iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła [...] ha, natomiast wniosek został rozpatrzony pozytywnie do powierzchni 0 ha, w rezultacie kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wyniosła 0,00 zł. 2. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 14 września 2004r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie I.G., która wykazała wiele nieprawidłowości i uchybień w stosunku do danych zgłoszonych we wniosku, zatem: - działka rolna [...] została w całości wykluczona z wniosku, gdyż stwierdzono odłóg, - brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej stwierdzono na działkach rolnych: [...] (na pow. 0,77 ha, pozostała powierzchnia nie kwalifikowała się do płatności bezpośrednich, bo wynosiła poniżej 0,1 ha), [...] (na pow. 2 ha), [...] (na pow. 0,3 ha), [...] (na pow. 1,19 ha), [...] (na pow. 0,44 ha), [...] (na pow. 0,3 ha), [...], - odnośnie działki rolnej [...] zadeklarowano powierzchnię 0,15 ha, a zmierzono 0,10 ha, [...] zadeklarowano powierzchnię 1,29, a stwierdzono 0,17 ha, - na działkach rolnych [...] stwierdzono powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha (minimalna powierzchnia, do których przysługują płatności), - na działkach rolnych: [...] - stwierdzono nieużytek, [...] - stwierdzono odłóg zamiast deklarowanej łąki (pastwiska), [...] - stwierdzono las, [...] – stwierdzono drzewa i krzaki. Nadto, wskazano iż nałożone sankcje z tytułu JPO wynikały z art. 5 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. (powołanego wyżej), zgodnie z którym w sytuacji gdy różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 30% żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Z kolei podstawą do obliczenia UPO był art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. (powołanego wyżej). W przypadku gdy różnica między zgłoszonym a zatwierdzonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20% zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni. 3. I.G. w skardze na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r., uzupełnianej kolejnymi pismami procesowymi (w tym załącznikiem do protokołu), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. podzielił tezy zawarte w skardze i uchylił decyzje organów obu instancji orzekając także o kosztach postępowania. 4.1. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów Sąd wskazał, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy Sąd stwierdził, iż organ zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuścił się szeregu uchybień proceduralnych, czym naruszył wyżej powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń – w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.2. Stosownie do unormowań wynikających z wyżej cytowanej ustawy o p.b.g.r. – zdaniem Sądu - warunkiem przyznania producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne płatności bezpośrednich, zarówno jednolitych jaki i uzupełniających, jest utrzymywanie tychże gruntów w dobrej kulturze rolnej. Dany grunt rolny, aby można było zakwalifikować do spełniającego wymagania dobrej kultury rolnej musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600 ze zm.). Oznacza to, iż jednym z celów kontroli przeprowadzanej w gospodarstwie rolnym skarżącego było poczynienie ustaleń we wskazanej materii. Natomiast drugim z celów kontroli, przy jednoczesnych ustaleniach odnośnie utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, było sprawdzenie prawidłowości wniosku pod względem powierzchni zadeklarowanej gruntów rolnych ze stanem rzeczywistym. Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu organ administracji uznał, iż część działek rolnych nie spełnia warunków dobrej kultury rolnej i po wykluczeniu obszaru nie utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej, ustalił iż powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o płatności nie odpowiada powierzchni rzeczywistej. Stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty jest większa od powierzchni wyznaczonej w wyniku kontroli na miejscu i że powierzchnia zadeklarowana dla danej grupy upraw jest większa od powierzchni ustalonej przez organ i w efekcie ustalenie w obu wymienionych przypadkach, że różnica między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym (ustalonym) przekracza pewien procent wyznaczonego (ustalonego) obszaru, zadecydowało o przyznaniu płatności do gruntów rolnych za 2004r. w wysokości 0,00 zł. 4.3. Z tego – zdaniem Sądu - wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych, przy jednoczesnej ocenie czy utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, stanowiły istotę sprawy, jako że prawidłowe ustalenia w tym zakresie miały znaczenie przy ocenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji (z tytułu nieprawidłowości w zgłoszeniu), jak i w kwestii czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Organy, poza podaniem w protokole kontroli na czym polegało uznanie, że dana działka nie spełnia wymogów dobrej kultury rolnej (np. działka zaniedbana), nie wyjaśniły dlaczego właśnie szereg działek uznały za niespełniające warunków dobrej kultury rolnej. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych został złożony w dniu 2 czerwca 2004r., kontrolę na miejscu przeprowadzono we wrześniu 2004r. i wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji miało miejsce w dniu [...] marca 2005r., zatem wszystkie wymienione zdarzenia nastąpiły w czasie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, tj. w brzmieniu przed zmianą, która weszła w życie w dniu 17 marca 2005r. Rozporządzenie to posługiwało się jeszcze pojęciem "okres wegetacyjny" w przypadku gdy zachodziła potrzeba oceny czy dany grunt utrzymywany jest w dobrej kulturze rolnej, bez jego zdefiniowania (w obecnym brzmieniu pojęcie to zastąpiono konkretnymi datami). Dlatego organ powinien jednoznacznie wskazać dlaczego dane działki, na chwilę kontroli (wrzesień 2004r.), uznał za utrzymane w złej kulturze rolnej, w sytuacji gdy według twierdzeń skarżącego koniec okresu wegetacyjnego przypada na październik, ewentualnie listopad, zatem gdyby kontrola miała miejsce we wskazanych miesiącach sporne działki mogłyby już wtedy spełniać warunki dobrej kultury rolnej. 4.4. W ocenie Sądu również ustalenia faktyczne poczynione w zakresie różnic procentowych stwierdzonych pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym w wyniku kontroli, a mające istotny wpływ na słuszność odmowy przyznania płatności bezpośrednich i związany z tym wymiar sankcji, były niejasne i budziły wątpliwości. Kontrola na miejscu - według normy art. 21 Rozporządzenia 2419/2001 - obejmuje wszystkie działki rolne, w odniesieniu do których złożone zostały wnioski o pomoc [...]. Z tego wynika, iż skoro skarżący objął wnioskiem działkę o identyfikatorze "N" i została ona skontrolowana, to organ dokonując ustaleń faktycznych co do rzeczywistej powierzchni działek, w stosunku do których zachodziłaby możliwość przyznania płatności, nie mógł wymienionej działki rolnej przy sumowaniu powierzchni działek nie uwzględnić, poprzestając na tłumaczeniu iż w decyzji zostały wymienione tylko te działki, co do których stwierdzono nieprawidłowości, natomiast kontrola działki "N" potwierdziła dane zawarte we wniosku. Kwestia wliczenia, bądź pominięcia działki w ogólnym rachunku służącym ustaleniu procentowo powierzchni gruntów, co do których wniosek o dopłaty uznano za zasadny, mogła mieć wpływ na wynik sprawy, skoro obliczenia w tym zakresie stanowią podstawę określenia zastosowania sankcji. 4.5. Sąd też dostrzegł, że – w kontekście zastosowania do pomiarów urządzenia GPS - stosownie do pkt 25 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. powinny zostać ustanowione szczegółowe zasady dotyczące określania obszarów oraz stosowania metod pomiarowych. Takie wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 22 ust. 1 powołanego Rozporządzenia. W świetle tego przepisu obszar działek rolnych jest ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określanych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Właściwe władze ustalają margines tolerancji uwzględniając rodzaj stosowanej metody pomiarowej, rzetelność dostępnych dokumentów oficjalnych, czynników lokalnych, takich jak nachylenie i kształt danej działki [...]. Oznacza to, iż na organie spoczywał obowiązek wnikliwej analizy wyników pomiarów, zwłaszcza że różniły się one od zadeklarowanych – jak podnosi skarżący - w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów, czy ksiąg wieczystych. Trudno natomiast stwierdzić, w oparciu o lakoniczne uzasadnienia decyzji, że kwestie wymienione w cytowanym artykule były analizowane. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS, jest jedną z dopuszczalnych przez władze metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek i taką właśnie metodą posłużono się w sprawie. Z drugiej strony wskazał, że z powodu wielości dostępnych metod pomiarowych nie można wymagać od organu, aby dokonywał jednocześnie pomiarów różnymi metodami, które również mogłyby dać wynik niezadowalający dla strony. Niemniej jednak organ powinien w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne działek rolnych, zwłaszcza w sytuacji gdyby wykonane pomiary odbiegały od danych urzędowych zawartych w ewidencji gruntów. 4.6. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji – Sąd wskazał, że - nie można pominąć także treści art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., według którego obniżki i wyłączenia przyznawanych płatności nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Skarżący stwierdził, iż w złożonym wniosku powołał się na informacje prawdziwe, albowiem oparł się na dostępnych mu dokumentach urzędowych (księgach wieczystych, rejestrach gruntów). Natomiast organ nie zajął w ogóle stanowiska w kwestii wyjaśnienia skąd wzięła się różnica w powierzchni zgłoszonej a stwierdzonej niektórych działek, np. czy wynika ona z zawarcia błędnych danych w wymienionych dokumentach. Ustalenia w tym zakresie mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny, np. czy wnioskodawca nie wykazał, iż nieprawidłowości wynikały nie z jego winy. Właściwe wyjaśnienie powyższych okoliczności miało istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanych w powołanych Rozporządzeniach Nr 2419/2001 i Nr 2199/2003, w konsekwencji do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 00,0 zł, zatem mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4.7. Z kolei naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na nie wyjaśnieniu istotnych kwestii, znalazło – zdaniem Sądu - odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia decyzji, czym naruszono także art. 107 § 3 kpa. Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu takiego naruszenia dopuściły się organy rozpoznające i rozstrzygające przedmiotową sprawę. Uzasadnienie faktyczne obu decyzji w zasadzie sprowadza się do wymienienia działek, ze wskazaniem na brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej i podaniem kwot, o które z tego powodu zmniejszono płatności, jak i na zawyżenie deklarowanej ich powierzchni będące przyczyną odmowy przyznania płatności obszarowych. Decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego, z którego strona mogłaby uzyskać informację o faktach, które zadecydowały o uznaniu danych działek rolnych za niespełniające wymagań stawianych utrzymywaniu gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, a określonych przepisami prawa. Nadto, nie przedstawiają na jakich zasadach zostały wyliczone kwoty, o które zmniejszono płatności, jak ustalono różnicę między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. W decyzjach wydawanych w przedmiocie przyznania kwot pieniężnych uzasadnienie faktyczne winno być tak sformułowane, aby strona miała możliwość sprawdzenia poprawności wyliczeń tych kwot. Z kolei w uzasadnieniu prawnym decyzji pierwszej instancji powołano jako podstawę zastosowania sankcji art. 13 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. normujący "złożenie wniosku o pomoc po terminie", podczas gdy na taką okoliczność nie wskazuje materiał dowodowy sprawy, jak również uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. Podobna sytuacja - w ocenie Sądu - zaszła w przypadku powołania się na art. 6 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r., przewidującego sankcje w wypadku stwierdzenia nieutrzymywania w dobrym stanie pod względem rolniczym i ekologicznym gruntów rolnych i art. 33 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., przewidującego sankcje w wypadku gdy różnice między zadeklarowanym obszarem a obszarem ustalonym zgodnie z art. 31 ust. 2 tego rozporządzenia wynikają z nieprawidłowości dokonanych umyślnie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji wprawdzie ograniczył podstawy zastosowania sankcji, wskazując tylko art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. i art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., które znajdują zastosowanie gdy obszar zgłoszony przekracza obszar ustalony, ale nie zawarł dokładnego wytłumaczenia, dlaczego dany przepis znalazł zastosowanie w ustalonym stanie sprawy i rozważań odnośnie tych sankcji, które powołał organ pierwszej instancji, a które w świetle zgromadzonego materiału nie powinny znaleźć zastosowania. Nadto, jak wskazano organ powołał się na art. 32 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, który stanowi że jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc [...] zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony o więcej niż 30 % rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy [...], do jakiej byłby uprawniony w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy, natomiast przywołał treść ust. 1 tego artykułu, stwierdzając iż "w przypadku gdy różnica między zgłoszonym a zatwierdzonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20 % zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni". W rezultacie z treści uzasadnienia trudno wywnioskować czy różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym dla grupy upraw wynosi 20 % czy 30 %, a wysokość ustaleń procentowych ma wpływ na zakres przyznania pomocy obszarowej. 4.8. Z powyższego – zdaniem Sądu - wynika, iż organy dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy skarżący już w odwołaniu kwestionował ustalenia w zakresie powierzchni działek rolnych oraz ich dobrej kultury rolnej, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak wynika z powyższego tego nie uczynił. 4.9. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż postępowanie kontrolne dotknięte jest szeregiem uchybień, a mianowicie: Po pierwsze, wątpliwości może budzić precyzyjne określenie terminu kontroli na miejscu, tj. w gospodarstwie skarżącego, którego ustalenie w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy. W decyzji organ drugiej instancji podaje, iż kontrolna na miejscu została przeprowadzona 14 września 2004r., w odpowiedzi na skargę pojawia się data 14 - 16 września 2004r., z kolei z dokumentacji fotograficznej obrazującej stan działek rolnych [...] wynika, iż czynności kontrolne miały miejsce 13 września 2004r. Po drugie, wyjaśnienia także wymagała kwestia czy kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby do niej upoważnione. Stosownie do art. 6 ust. 3 i ust. 5 ustawy o p.b.g.r. czynności kontrolne są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie (zawierające wskazanie osoby upoważnionej do wykonania czynności kontrolnych, miejsca i zakresu oraz podstawę prawną do ich wykonania), wydane przez Prezesa Agencji, które przed przystąpieniem do kontroli na miejscu osoba upoważniona do jej wykonania jest obowiązana okazać. W sprawie, wobec przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżącego, jako że nie został powiadomiony o zamiarze jej przeprowadzenia, upoważnienie imienne winno znaleźć się w materiale dowodowym sprawy, celem dania stronie możliwości zapoznania się z nim. Załączenie do akt stosownych upoważnień rozwiałoby więc wątpliwości skarżącego w tym zakresie. Sąd też zauważył, iż stosownie do art. 6 ust. 7 i 8 cyt. ustawy o p.b.g.r. osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół i go podpisuje. Natomiast protokół na stronach 1, 2, 33 nie został podpisany przez jedną z osób kontrolujących. 4.10. Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutu skarżącego odnośnie braku powiadomienia ze strony organu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jak stwierdzono wyżej kontrola na miejscu była niezapowiedziana. Zapowiadanie kontroli byłoby sprzeczne z celem jaki ma się dzięki niej osiągnąć. Zatem tylko wówczas gdy cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie, jednak ograniczone do niezbędnego minimum (w zasadzie nieprzekraczające 48 godzin). Twierdzenia skarżącego, iż w przypadku niepoinformowania o kontroli producent rolny ma prawo cofnąć wniosek w całości lub w części na podstawie art. 14 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., nawet wówczas gdy kontrola stwierdziła nieprawidłowości, a organ nie umożliwił jemu skorzystania z takiej możliwości w toku postępowania są niezasadne. Instytucja wycofania wniosku jest prawem strony i tylko ona z własnej inicjatywy i z wiadomych sobie względów decyduje się na skorzystanie z tego uprawnienia, zatem obowiązkiem organu nie jest stworzenie warunków producentowi do możliwości jej zastosowania, lecz dokonanie oceny jej prawidłowości. Mając na względzie, iż celem kontroli jest wykazanie nieprawidłowości, to strona może z prawa wycofania wniosku skorzystać tylko do momentu jej przeprowadzenia, pod warunkiem że kontrola wykazała nieprawidłowości (art. 14 ww Rozporządzenia). 4.11. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – zdaniem Sądu - organy winny uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. 5. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ponownie odmówił przyznania pełnej płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, akt ten został jednak uchylony decyzją Organu II instancji z dnia [...] lutego 2008 r. 6. W efekcie tych rozstrzygnięć Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. – stosownie do treści art. 3 ust.1 p.b.g.r. – przyznał I.G. płatność – po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych – za rok 2004 w wysokości [...] zł. W motywach wskazano, że: "nałożone sankcje z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej wynikają z art. 5 Rozporządzenia komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu JPO dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji ( Dz.U. WE Nr L 328 z 17 grudnia 2003 r.)". Dostrzeżono też, że zgłoszona we wniosku powierzchnia o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowi 64,06 ha. Powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniosła 52,12 ha. Z kolei powierzchnia co do której stwierdzono nieprawidłowości wynosiła 11,88 ha, co stanowi 22,76% błędu. Zgodnie z ww. artykułem, jeżeli różnica miedzy powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną wynosi więcej niż 3% ale nie więcej niż 30% powierzchni zatwierdzonej, płatność ulega zmniejszeniu o dwukrotność stwierdzonej różnicy, a zatem kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wyniosła [...] zł. Podstawę zastosowania sankcji w zakresie płatności uzupełniającej stanowił art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE nr L 327 z 12 grudnia 2001 r.). Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych była identyczna, zaś obszar co do którego wniosek został rozpatrzony pozytywnie wynosił 52,12 ha. Kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji stanowiła 0 zł. Powierzchnia co do której stwierdzono nieprawidłowości wynosiła 11,88 ha, co stanowi 22,76% błędu. Jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi więcej niż 20%, dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc. 7. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono dotychczasowy tok postępowania a także wyniki kontroli z dnia 28 czerwca 2006 r. w ramach której nie stwierdzono nieprawidłowości. Zwrócono też uwagę, że w dniach 19-21 lipca 2006 r. dokonano powtórnej kontroli pozostałych działek, w ramach której stwierdzono: - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 1,15 ha, stwierdzona 0,95 ha); - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 0,5 ha, stwierdzona 0,21 ha), w uwagach zapisano, że pozostałą części działki stanowią zabudowania, zadrzewienia i zakrzaczenia; - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia zadeklarowana 0,15 ha, stwierdzona 0,11 ha); - na działce rolnej [...] stwierdzono nieużytek, przy czym stwierdzono, iż działka w całości nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co wykluczyło przedmiotowa działkę z płatności (kod Dr 10), w uwagach zapisano, iż na działce stwierdzono zabudowania oraz płyty betonowe; - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 1,64 ha, stwierdzona 1,32 ha); - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 11,14 ha, stwierdzona 7,80 ha); - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 5,85 ha, stwierdzona 5,07 ha); - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 0,32 ha, stwierdzona 0,06 ha), w uwagach zapisano, iż pozostała część działki stanowią zakrzaczenia i zadrzewienia (las); - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 0,64 ha, stwierdzona 0,11 ha), w uwagach zapisano, że pozostałą część stanowią las i zakrzaczenia; - zawyżenie powierzchni działki rolnej [...] (powierzchnia deklarowana 1,58 ha, stwierdzona 0,35 ha), w uwagach zapisano, że pozostałą część stanowią las i zakrzaczenia; - na działce [...] zamiast łąki stwierdzono las, przy czym stwierdzono, że użytkowanie działki nie kwalifikuje jej do płatności bezpośrednich, co wyklucza działkę z płatności (kod DR 3); W odniesieniu do działek: [...], protokół zawiera zapis, iż wynik kontroli dla ww. działek, przy braku zastrzeżeń ze strony obecnego przy kontroli Wnioskodawcy, przyjęto z kontroli z roku 2004. tak samo postąpiono w odniesieniu do działki [...]. 8. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie I.G.. 9. W jego efekcie Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARMiR w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach po przedstawieniu toku postępowania – Organ wskazał, że: a) wszystkie kontrole w niniejszej sprawie były przeprowadzone przez kompetentne podmioty, dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami i zgodnymi z prawem upoważnieniami; b) powierzchnię działek rolnych "określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych." Wskazano też, że nie ma obowiązku przeprowadzenia homologacji odbiorników GPS, które mogą – co potwierdza ekspertyza Katedry Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu W. – być stosowane do powierzchni działek rolnych; c) wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 19 - 21 lipca 2006 r. są dla strony skarżącej "bardziej korzystne niż wyniki kontroli pierwotnej z dnia 14 - 16 września 2004 r." Nie wskazano jednak jakie przyczyny legły u podstaw odmiennych ustaleń co do wielkości użytkowanych rolniczo działek (np. w przypadku działki [...] "powierzchnia działki [...] w dniu kontroli była większa" odpowiednio o 0,24 ha, 0,41 ha, 0,07 ha). zwłaszcza, iż nie wezwano rolnika zgodnie z zaleceniami z punktu 4.6 – do wskazania czym się kierował zgłaszając odpowiedni obszar działek do dopłat; d) pomimo, iż stwierdzono w trakcie kontroli brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej części działek, to nie zmniejszono stronie kwoty płatności bezpośrednich na rok 2004; e) przedmiotowe postępowanie wykazało, iż deklaracja strony zawarta we wniosku o przyznanie płatności za rok 2004 była nierzetelna, albowiem żądała przyznania płatności do działek "nie użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod składowisko płyt betonowych, zadrzewionych, zakrzaczonych, a nawet działki zabudowanej ([...]) oraz działek zalesionych ([...])". Te zaś przyznawane są jedynie do gruntów rolnych, zgodnie ze stanem faktycznym; f) powierzchnia zgłoszona przez stronę do płatności wynosiła 64,06 ha, zaś "stwierdzona w wyniku przeprowadzonego postępowania - 52,12 ha (różnica – 11,94 ha, co stanowi 22,90% powierzchni stwierdzonej). W konsekwencji płatność przyznana stronie, po pomniejszeniu o zastosowane sankcje, wyniosła [...] zł; g) zwrócono też uwagę, iż Organ I instancji poczynił w tym zakresie błędne ustalenia, jednakże nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia; 10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.G. wskazał na: a) podjęcie decyzji bez wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie uwzględnienia stanowiska zawartego w uzasadnieniu WSA w Warszawie; b) oparcie istotnych ustaleń "na materiałach dowodowych zebranych 2 lata po upływie terminu umożliwiającego rzetelne określenie powierzchni działek rolnych (...) oraz stanu działek rolnych i ewentualnych nieprawidłowości i uchybień utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w 2004 r."; c) brak właściwego uzasadnienia w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego; d) dokonanie pomiarów powierzchni działek rolnych przez osoby, które nie są "uprawnionymi" geodetami oraz "przy użyciu nieadekwatnych i nie posiadających znaków legalizacji przyrządów pomiarowych GPS". Skarżący nie sformułował żądań co do rozstrzygnięcia Sądu. 11. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podtrzymano argumentację zawartą w treści uzasadnień zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. V. Uwzględniając powyższe – niezależnie od treści skargi – trzeba stwierdzić, że organy obu instancji zrealizowały tylko część zaleceń Sądu. Na dodatek popełniły kolejne – dość istotne uchybienia – które uniemożliwiają Sądowi kontrolę legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć. VI. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, iż przedłożona Sądowi dokumentacja nie zawiera pełnej wersji zastrzeżeń strony skarżącej poczynionych na k.262 akt administracyjnych. Zapis – w stosownej rubryce – kończy się sformułowaniem "verte", zaś na następnej stronie brak jest dalszej treści; uniemożliwia to oczywiście kontrole poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem Sąd nie mógł zapoznać się z pełnym stanowiskiem I. G.. VII. Bezwzględnie należy dołączyć do akt sprawy ekspertyzę sporządzoną przez Uniwersytet W. w O. (była o niej wyżej mowa) co umożliwi stronie skarżącej ocenę wiarygodności tej metody pomiarów. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska Organu (zawarte w dopowiedzi na skargę), że przedmiotową ekspertyzę Organ II instancji może "okazać na żądanie Sądu". Wskazać bowiem należy, że jej treść strona powinna poznać w toku postępowania administracyjnego i obowiązek ten – w zakresie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego – nie może być przerzucany na Sąd. Tak więc w toku postępowania administracyjnego winny zostać wyjaśnione wszelkie wątpliwości albowiem – o czym była wyżej mowa – Sąd spełnia tylko funkcje kontrolne. VIII. Najistotniejszym zaś uchybieniem jest brak wykonania przez organy obu instancji zaleceń z p-ktu 4.6. W szczególności rolnika nie wezwano do udokumentowania tego, na jakiej podstawie ustalił obszar zgłoszonych do dopłat działek (z motywów Sądu wynika, że oparł się na dostępnych dokumentach urzędowych) a tym samym nadal jest aktualna konstatacja Sądu zawarta w dwóch ostatnich zdaniach p-ktu 4.6. Wymaga to sanacji w dalszym postępowaniu. IX. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – zdaniem Sądu - organy winny uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. X. W tym stanie rzeczy – stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1c, art. 153 i art. 200 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.