II SA/Kr 552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia budowy obiektu produkcyjno-biurowego z przyłączami infrastruktury na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...] miasto [...] Pismem z dnia [...] r. J. J. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wstrzymanie w/w decyzji i o wznowienie postępowania zakończonego ta decyzją. Wskazała, że ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia została doręczona stronom, przy czym pominięto ją – właścicielkę działki nr [...], graniczącą na odcinku około 30 m z działką nr [...]oraz z działką nr [...], objętych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Podniosła, że w świetle doktryny jak i orzecznictwa sądowego stroną postępowania jest w każdym przypadku właściciel sąsiednich nieruchomości graniczących z działką objętą postępowaniem. Istnieją zatem przesłanki do wznowienia postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oświadczyła, uzasadniając zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, że o ostatecznej decyzji dowiedziała się [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 147, 149 § 1, 150 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późna. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy obiektu produkcyjno-biurowego z przyłączami infrastruktury na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]w obr. [...] miasto [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...], powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy obiektu produkcyjno-biurowego z przyłączami infrastruktury na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]w obr. [...] miasto [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz Miasta [...] wskazał, że analiza dowodów zebranych w sprawie wykazała, iż działka nr ewid. [...] obr. [...], której właścicielką jest J. J. nie graniczy bezpośrednio z terenem przewidzianym do realizacji budynku produkcyjno - biurowego (działki nr ewid. [...],[...],[...],[...]), w którym to terenie zamknie się także zakres oddziaływania inwestycji, a jedynie graniczy z działkami nr ewid. [...] i [...], po których, z terenu działki nr ewid. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i opisowym do wniosku, w rejonie oznaczonym literami "[...]" będzie przebiegał przyłącz gazowy do budynku produkcyjno - biurowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...]. Przyłącz ten będzie położony w odległości około 130 m. od granicy działki nr ewid. [...], której właścicielką jest J. J. Najbliższa odległość działki nr ewid. [...]do granicy działki nr ewid. [...], która będzie granicą oddziaływania inwestycji wynosi około 110 m. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . Wobec powyższego stroną w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem oraz właściciele tych nieruchomości które znajdują się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie . W tym bowiem zakresie planowane przedsięwzięcie ma wpływ na uzasadniony i chroniony przepisami szczególnymi interes prawny tych osób. W związku z tym, że wykonanie i użytkowanie przyłącza gazowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] ( sąsiadujących na odcinkach około 30 m z działką nr ewid. [...]), w odległości około 130 metrów od granicy działki nr ewid. [...] , nie spowoduje jakiegokolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, zwiększenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia w taki sposób aby obejmowało ono działkę nr ewid. [...] brak jest interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni aby być stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody Tym samym, zdaniem Burmistrza, nie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a., obowiązkiem więc jego było, zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjno - biurowego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i miejscami postojowymi na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. ew. [...] w [...]. Z decyzją tą nie zgodziła się J. J. Wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim okoliczności związane z odstąpieniem przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Twierdzi, że wydanie decyzji umożliwiającej wzniesienie obiektu o charakterze immisyjnym bez poinformowania strony zamieszkującej w bezpośrednim sąsiedztwie w strefie oddziaływania tego obiektu stanowiło rażące naruszenie jej interesu prawnego. Obawia się ona o wpływ produkcji, polegającej na obróbce cieplnej mas plastycznych, na zdrowie jej rodziny. Nie zapoznano jej także z faktami odstąpienia od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, co przyczyniło się do lokalizacji zakładu przemysłowego w strefie chronionej. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że przesłanką domagania się uznania za stronę postępowania jest zawsze stosunek materialno-prawny pomiędzy stanem faktycznym (bądź faktycznym i prawnym), w miejscu realizacji przedsięwzięcia, istniejącym lub planowanym - a jego sąsiedztwem. Istotne znaczenie ma charakter i rozmiar przedsięwzięcia i odnoszące się do takich kwestii przepisy prawa. W odniesieniu do rodzaju przedsięwzięcia i jego skali - właściwe w sprawie organy inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska - mimo, że planowana inwestycja może wymagać sporządzenia "raportu o oddziaływaniu na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 52 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.) - odstąpiły od tego wymogu. Oznacza to, że jakkolwiek nie można mówić o całkowitym braku oddziaływania na otoczenie - wpływ ten uznać należy za znikomy, zawierający się w granicach działki wnioskodawcy, a w odniesieniu do terenów bezpośrednio sąsiadujących, jakiekolwiek emisje mają być utrzymane w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczeń i norm hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że po analizie dowodów zebranych w sprawie, w szczególności zamierzeń inwestora opisanych w załączniku do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - w konfrontacji z zarzutami J. J. - stwierdziło, że przesłanki, jakimi kieruje się skarżąca (wywodząc o swoim statusie strony), są pozbawione jakichkolwiek podstaw. Kolegium podniosło, że nie może być bowiem uwzględniona argumentacja, iż działka nr ewid. [...] (stanowiąca własność J. J.), sąsiaduje z działką nr ewid. [...], która z kolei sąsiaduje dopiero z działką nr ewid. [...] stanowiącą teren inwestycji. Nie ma także żadnego istotnego dla ewentualnego wsparcia wniosku J. J. - fakt, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...], dopiero w obrębie której (lecz w odległości ok. 140 m od działki skarżącej) przebiegać ma tylko gazociąg zasilający teren inwestycji, który ze swej istoty nie ma na sąsiedztwo żadnego wpływu. Skarżąca - mimo obszernych wywodów i poza cytatami przepisów - nie wskazała "związków o charakterze materialno-prawnym między decyzją Burmistrza a przyszłą sytuacją strony". Kolegium wyjaśniło przy tym, że organ w piśmie procesowym z dnia [...] r. poinformował o wykluczeniu możliwości cieplnej obróbki mas plastycznych w projektowanym zakładzie. Tym samym jedna z głównych przyczyn obaw J. J. i jedna z przesłanek stwierdzeń o emisji na tereny sąsiednie - okazała się bezpodstawna. W kwestii zasadniczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na jeszcze inny aspekt sprawy wywodzący się z faktu, że istotą rozpatrywanego odwołania a także całej poprzedniej korespondencji J. J. z organami administracji, jej zażaleń, wniosków i odwołań - jest lokalizacja przedsięwzięcia, która jest przesądzona ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Natomiast przedmiotem kontestacji skarżącej nie są w istocie środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem w treści odwołania w kwestii owych uwarunkowań nie ma nawet wzmianki i nie zostały one (tym samym) wykorzystane dla ewentualnego wsparcia przesłanek, na których zamierzała zbudować swój status J. J. - jako strona postępowania. Z powyższą decyzją nie zgodziła się J. J. wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła w niej, że wbrew stanowisku Kolegium wykazała związek o charakterze materialno – prawnym zachodzący między decyzją Burmistrza a przyszłą sytuacją strony. To organ nie przedstawił dowodów, że strona poprzez lokalizację na sąsiedniej działce zakładu produkcyjnego o charakterze immisyjnym, nie poniesie w przyszłości konsekwencji zdrowotnych oraz strat ekonomicznych. Nie wykonanie operatu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może stanowić argumentu o braku szkodliwości oddziaływania zakładu produkcyjnego. Wskazała także, że z treści pisma z [...] r, na które powołało się Kolegium, wynika, że Burmistrz poinformował Kolegium, że: "na wniosek inwestora z dnia [...] r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na częściowej zmianie sposobu użytkowania realizowanego na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. Ew. [...] magazynu na lakiernię mokrą oraz montażu ciągu technologicznego do lakierni proszkowej w realizowanym na w/w działkach budynku produkcyjnym. Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko tak określonego przedsięwzięcia i obecnie po jego dostarczeniu do Urzędu Miasta [...] zostanie przeprowadzone, zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie z udziałem społeczeństwa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody". Wniosła zatem o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sankcjonującej decyzję Burmistrza Miasta [...] wydaną z naruszeniem prawa i zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962; cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 7, wydawnictwo C. H. Beck , Warszawa 2005 r., s. 620). Stronami postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego są zatem osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ale także i te, które wprawdzie w postępowaniu tym nie uczestniczyły ale wykazały swój interes prawny w rozumieniu art. 28 uzasadniający ich udział. W rozpatrywanej sprawie stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy obiektu produkcyjno-biurowego z przyłączami infrastruktury na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...] miasto [...], jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji byli: G. M. , W. M. , [...] sp. z o.o., G. O. , Z. O. , Zakład Usługowo – Produkcyjny [...] Spółka jawna S. B. , P. L. z siedzibą w [...], I. P. , Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], E. J. , A. O. , H. K. , P. K. , Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Powyższym doręczone zostały zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania z wniosku J. J. z uwagi na to, że nie brała ona w nim udziału, jak i decyzja administracyjna, zapadła w I instancji we wznowionym już postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że w toku wznowionego postępowania zmarła strona tego postępowania – G. O. Wyraźnie potwierdza to adnotacja Urzędu Pocztowego [...], dokonana na przesyłce pocztowej zawierającej pouczenie o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, kierowanej do zmarłej G. O. (vide: koperta przesyłki pocztowej kierowanej do G. O. przed k. 20 akt administracyjnych). Organ I instancji posiadał zatem informację o tym fakcie. Mimo, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji – o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej - widnieje nieczytelny podpis "zięć", to decyzja ta nie powinna być już skierowana do osoby zmarłej. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Organ winien bowiem ustalić jej następców prawnych i do tego czasu zawiesić postępowanie, a następnie po ich wskazaniu toczyć postępowanie z ich udziałem. Zwrócić także należy uwagę organowi I instancji, iż w myśl postanowień art. 107 § 1 decyzja administracyjna winna zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Organ I instancji nie uczynił tego w sposób wymagany tym przepisem. Nie oznaczył on kręgu osób będących stronami tego postępowania w akcie administracyjnym. Organ odwoławczy natomiast – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – skierowało swoją decyzję jedynie do inwestora i wnioskującej o wznowienie postępowania – J. J. pomijając całkowicie pozostałe osoby. Dopuściło się więc, podobnie jak organ I instancji uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a. statuującego zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, co w konsekwencji stanowiło podstawę do wznowienia z uwagi brak udziału tych osób w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zasady ogólne postępowania administracyjnego odnoszą się bowiem do wszystkich postępowań zarówno prowadzonych w trybie zwykłym jak i prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, w tym w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Nie dostrzegł również organ odwoławczy uchybienia jakie dopuścił się organ I instancji – prowadzenia postępowania wobec osoby zmarłej – zamiast z udziałem jej spadkobierców. W takim wypadku nie miał on podstaw do utrzymania decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W kwestii ustaleń co do posiadania przez wnioskującą o wznowienie postępowania interesu prawnego czynności podjęte w tym zakresie prze Burmistrza Miasta [...] jak i przez powtórnie rozstrzygające tą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] są niewystarczające. Niekwestionowany jest w orzecznictwie sądowym pogląd, że atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym), działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również i właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa. Organ I instancji w swoich wywodach w tym zakresie ograniczył się tylko i wyłącznie do wskazania, że zakres oddziaływania inwestycji zamknie się w terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. ew. [...] miasto [...]. Działka J. J. sąsiaduje tylko z tymi działkami, przez które przebiegał będzie gazociąg do budynku produkcyjno-biurowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...][...],[...][...] obr. ew. [...] miasto [...], który nie będzie miał żadnego negatywnego wpływu na sferę interesu prawnego wnioskującej. Nie wyjaśnił jednakże szerzej organ I instancji na podstawie jakich dowodów stwierdził on, że rzeczywiście oddziaływanie projektowanej inwestycji zamknie się w terenie w/w działek i z pewnością nie ma wpływu na sferę prawną J. J. Rację ma skarżąca, że odstąpienie od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko jeszcze o niczym nie przesądza. Tymczasem z charakterystyki całego przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że w hali produkcyjnej będą montowane rozdzielnie elektryczne a ich montaż będzie polegał na plastycznej obróbce blachy, pomalowaniu jej, suszeniu oraz gotowych elementów z tworzywa sztucznego służących do wyposażenia tych rozdzielni. W dalszej części tego załącznika napisano, że "Zakład będzie wytwórcą następujących odpadów: metali żelaznych, tworzyw sztucznych, świetlówek (zawierające szkodliwą rtęć) itd. Tych jednakże kwestii nie odniósł organ I instancji do kwestii oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na sferę prawną skarżącej. Uchybił więc postanowieniom art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] również i w tej kwestii podniosło, że analiza dowodów, w tym wspomnianego wyżej załącznika w konfrontacji z zarzutami skarżącej doprowadziła do stwierdzenia, że nie mają one uzasadnienia. Nie przedstawiło jednak kolegium żadnych argumentów przemawiających za tym stanowiskiem ograniczając się tylko do tego ogólnego stwierdzenia. Także i Kolegium nie poparło swojego stanowiska, co do zamknięcia się oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia w granicach działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. ew. [...] miasto [...] szerszymi wywodami. Nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie, że odstąpienie od wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko samo przez się oznacza, że wpływ tej inwestycji należy uznać za znikomy. Nie wskazało jakie konkretne okoliczności, zdaniem Kolegium, na to wskazują. Wobec powyższego, wskutek uchybienia przepisom postępowania administracyjnego: artykułów: 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 4, 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w punkcie II sentencji wyroku.