IV SA/Wa 361/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. J. i L. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy wschodniej P. w ciągu drogi krajowej Nr [...][...] na terenie Miasta G. i gmin: G., L. - powiat [...] oraz na terenie miasta K. i gmin: P., K., K. - powiat [...], województwo [...] w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] ark. [...] w obrębie S. gmina G., działki ew. nr [...] ark. [...] w obrębie W. Gmina L., działki ew. nr [...] ark. [...] w obrębie L. gmina K., działki ew. nr [...] ark. [...] w obrębie T. gmina K. oraz rozstrzygnięć dotyczących wykazu zmian danych ewidencyjnych obrębów C., F. i I. gmina L. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. opisano dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazano na spełnienie wszystkich warunków formalnych i materialnoprawnych do ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez L. i W. J. (właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] obręb W., gmina L.) Minister Infrastruktury stwierdził, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi dołączając do wniosku mapy z zaznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, a organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przebieg inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Działka gruntu skarżących nr ew. [...] nie będzie odcięta od projektowanej trasy, ponieważ dostęp do niej zapewniony będzie poprzez węzeł drogowy oraz istniejącą drogę powiatową nr [...]. Bezpośredni dojazd do przedmiotowej posesji umożliwi projektowana droga serwisowa, a w pasie planowanej drogi, na odcinku przylegającym do przedmiotowej działki, wykonany zostanie chodnik i parking. Wskazano również, że od samego początku były prowadzone rozmowy i uzgodnienia z udziałem skarżących, biorąc pod Sygn. akt IV SA/Wa 361/09 uwagę ich plany związane z rozbudową budynku handlowo-usługowego. W efekcie tych uzgodnień odstąpiono od pierwotnie planowanej likwidacji zabudowań w celu usytuowania drogi ekspresowej i w 2005 r. wyrażono wyjątkowo zgodę na rozbudowę budynku handlowo-usługowego pod warunkiem akceptacji przez odwołujących się lokalizacji drogi ekspresowej w odległości mniejszej niż 40 m i rezygnacji w przyszłości z odszkodowań z powodu ewentualnych uciążliwości drogi. Żądanie wykupu całej posesji lub wypłaty odszkodowania za poniesione straty, uwzględniające zlikwidowanie sklepu będącego źródłem utrzymania skarżących i zmniejszenie wpływów z nowo otwartego motelu i lokalu gastronomicznego może być dochodzone w odrębnym postępowaniu, ponieważ w przypadku, gdy pod inwestycję przejęta jest część nieruchomości, strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku, do właściwego zarządcy drogi o nabycie pozostałej przy nim części nieruchomości, nie nadającej się -zdaniem strony - do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. wnieśli L. i W. J., zarzucając naruszenie: * art. 156 §1 pkt 3 kpa w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji drogi i dokonanie podziału działek gruntu objętych skarżoną decyzją w sytuacji, gdy w stosunku do tych działek zostały już wydane ostateczne decyzje zatwierdzające podział tych działek, * art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez lokalizację przedmiotowej drogi ekspresowej poza terenem zabudowy w odległości mniejszej niż 40 metrów od obiektu budowlanego — budynku handlowo-usługowego stanowiącego własność skarżących, a przez to niespełnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, - art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 11d ust. 5 Sygn. akt IV SA/Wa 361/09 tej ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżących, iż nie jest zachowana odległość 40 metrów pomiędzy stanowiącym ich własność budynkiem handlowo-usługowym a zewnętrzną krawędzią planowanej drogi, w sytuacji, gdy nieuwzględnienie tej okoliczności na obecnym etapie postępowania pozbawi skarżących prawa do powoływania się nań w chwili uprawomocnienia się skarżonej decyzji, albowiem skarżący nie są stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, * art. 7, art. 77 §1 i 80 kpa, poprzez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, a w konsekwencji niedokonanie analizy warunków dopuszczalności lokalizacji drogi wynikających ze stanu faktycznego * art. 107 §3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż Minister Infrastruktury nie miał legitymacji prawnej do ustalania nowych map z projektem podziału nieruchomości, a tym samym do przeprowadzenia ponownego podziału nieruchomości. Według skarżących, brak jest podstaw do uznania za dopuszczalną lokalizację przedmiotowej drogi ekspresowej w odległości mniejszej niż 40 metrów od istniejących budynków z uwagi na uzgodnienia poczynione w tym zakresie pomiędzy inwestorem a skarżącymi, ponieważ uzgodnienia te nie mają mocy prawnej i nie mogą być uwzględniane przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji objętej skarżoną decyzją. W skardze wskazano także na brak ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego w tej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo zgromadzonych dowodach, albo na własnym uznaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sygn. akt IV SA/Wa 361/09 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy. Pierwszoinstancyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wydana bowiem została na wniosek złożony w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który zawiera wszystkie elementy określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o treści obowiązującej w dniu złożenia tego wniosku. W decyzji tej zostały również określone wszystkie elementy wynikające z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Do przedmiotowej decyzji mają przy tym zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) o treści obowiązującej w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji, co wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958). Według bowiem powołanego art. 6 ust. 1, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołana ustawa weszła w życie w dniu 10 września 2008 r. Skoro więc wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej w sprawie złożony został w dniu 4 marca 2008 r. i do dnia 10 września 2008 r. decyzja w sprawie nie stała się ostateczną, to do ostatecznego jej rozstrzygnięcia mają zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sprzed nowelizacji zawartej w ustawie z dnia 25 lipca 2008 r. W tym względzie, wskazanie przez skarżących na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wprowadzonego do jej treści dopiero ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., jest błędne, skoro pozostaje w oczywistej sprzeczności z cytowanym wyżej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżonej decyzji nie można przypisać wady nieważności z powodu rozstrzygnięcia sprawy podziału nieruchomości, który to podział miałby już być rozstrzygnięty uprzednimi decyzjami wójtów o zatwierdzeniu podziału. Po pierwsze, skarżący kwestionują dopuszczalność zatwierdzenia podziału nieruchomości zaskarżoną decyzją organu odwoławczego w odniesieniu do innych Sygn. akt IV SA/Wa 361/09 nieruchomości, aniżeli nieruchomość stanowiąca ich własność. Nie wynika bowiem z akt, aby przysługiwało uprzednio skarżącym jakiekolwiek prawo rzeczowe do działek gruntu wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, wobec których organ ten dokonał korekty rozstrzygnięcia podziałowego. Oznacza to, iż skarżący nie mają przymiotu strony wobec ustaleń zaskarżonej decyzji dotyczących innych nieruchomości. Należy bowiem pamiętać, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie lokalizacji inwestycji liniowej na wielu nieruchomościach, dlatego przymiot strony postępowania o wydanie tej decyzji przysługuje każdemu z właścicieli nieruchomości objętych projektowaną lokalizacją inwestycji ale w granicach oddziaływania tej decyzji na przysługujące tym osobom prawo własności - zgodnie z art. 28 kpa. Nie można bowiem z faktu bycia właścicielem jednej z wielu nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją wyprowadzać interesu prawnego w ramach art. 28 kpa do skutecznego bycia stroną postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji wobec wszystkich nieruchomości. Po drugie, z wyjaśnień zawartych w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i z odpowiedzi na skargę wynika, iż skorygowanie rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości miało na celu uwzględnienie zatwierdzonych uprzednio przez wójtów odrębnymi decyzjami administracyjnymi podziałów, skutkiem których w toku prac projektowanych przy opracowywaniu dokumentacji złożonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uwzględniono nowej numeracji ewidencyjnej nadanej w ramach tych podziałów. Tym samym, dokonana przez organ odwoławczy korekta decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji nie stanowi ponownego rozstrzygnięcia sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości w kształcie i zakresie określonym w uprzednich decyzjach wójtów o zatwierdzeniu podziału. Błędny jest również zarzut skargi o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej takiej, która została określona w zawartej w tym przepisie tabeli. W przedmiotowej sprawie - w ocenie skarżących - znajduje zastosowanie postanowienie tego przepisu określające konieczność zachowania odległości 40 metrów od krawędzi projektowanej drogi ekspresowej dla istniejących budynków. Skarżący twierdzą zatem, iż przepis ten uniemożliwia zlokalizowanie drogi w odległości mniejszej, aniżeli wskazane 40 metrów. Twierdzenie to jest jednak błędne, ponieważ cytowany art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy dopuszczalności lokalizacji drogi publicznej wobec istniejących obiektów budowlanych, lecz dopuszczalności Sygn. akt IV SA/Wa 361/09 usytuowania obiektów budowlanych przy istniejących już drogach publicznych. W żaden więc sposób przepis ten nie może być odnoszony do sytuacji zupełnie innej, aniżeli w tym przepisie określona. Pomijając bowiem stosowanie w tym względzie jedynie językowej wykładni tego przepisu - jako wystarczającej do ustalenia jego normatywnej treści, także wykładnia celowościowa nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu stosowania tego przepisu, skoro celem tego przepisu jest określenie stosownych wymagań dla zminimalizowania wzajemnych negatywnych oddziaływań pomiędzy istniejącą już drogą publiczną a innymi obiektami budowlanymi, które mają być dopiero usytuowane w pobliżu tej drogi. Ponadto, przyjęcie wykładni zastosowanej w skardze wykluczałoby dopuszczalność sytuowania dróg publicznych w miejscach już zabudowanych. Z tego względu, nie mają żadnego znaczenia ustalenia inwestora ze skarżącymi dotyczące możliwości odstąpienia od wymogu określonego w powołanym art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skoro wymóg ten ma charakter ustawowy i dotyczy innej sytuacji, aniżeli projektowanie usytuowania nowej drogi wobec istniejących już obiektów budowlanych. Wskutek tego, zawarte w zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące poczynionych w przeszłości uzgodnień ze skarżącymi nie mają żadnego znaczenia prawnego dla wydania zaskarżonej decyzji, aczkolwiek wskazują na zaakceptowanie przez skarżących sytuacji, w której ich obiekt budowlany - ówcześnie rozbudowywany - może znaleźć się w mniejszej odległości od krawędzi projektowanej drogi ekspresowej niż odległość wymagana dla nowych obiektów budowlanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazana w skardze ochrona interesów osób trzecich określona w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie doznaje zatem uszczerbku z racji braku zachowania odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skoro przepis ten nie znajduje w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Natomiast dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej został w decyzji lokalizacyjnej określony poprzez drogę powiatową nr [...] i drogę serwisową, co spełnia wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nie wynika bowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o najwyższej kategorii drogi publicznej (tu: krajowej) znajdującej się na danym obszarze, zwłaszcza gdy istnieją techniczne możliwości zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej o niższej kategorii i przez to o większej dostępności prawnej i technicznej. Sygn. akt IV SA/Wa 361/09 Z powyższych względów, nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 11d ust. 5 tej ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skoro powołany art. 43 ust. 1 nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające art. 7, art. 77 §1 i 80 kpa, jako związany z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do uzgodnień inwestora ze skarżącymi co do lokalizacji drogi, ponieważ uzgodnienia te - jak to już wyżej wskazano - nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia lokalizacji inwestycji w zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem okoliczności te zostały w zaskarżonej decyzji powołane, to nie mają one prawnego znaczenia dla kształtu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Również zarzut naruszenia art. 107 §3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia z określeniem, na czym polega niezasadność zarzutów zgłoszonych przez skarżących. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatrują bowiem w okolicznościach, które zostały już wyżej ocenione jako nie stanowiące podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.