IV SA/Wa 429/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] o ustaleniu klasyfikacji zmienionych użytków i klas gleboznawczych na nieruchomościach położonych w obrębie ewidencyjnym D. gm. K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca własność M. S. oraz działka nr [...], stanowiąca własność Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o.o. w D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. opisano dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stwierdzono, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nadal podnosi, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2007 r. wydana została z naruszeniem art. 145 §1 pkt 4 kpa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a ponadto nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. ze sprawą zakończoną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] maja 1966 r. bowiem stan faktyczny uległ zmianie, a decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotyczy sprawy zmiany klasyfikacji gruntów w 2004 r., a nie sprawy ustalenia klasyfikacji gruntów w 1966 r. Podnoszone obecnie przez skarżącego zarzuty są takie same, jak zarzuty, które były badane w postępowaniu wznowieniowym, i Główny Geodeta Kraju ustosunkował się do nich w decyzji z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], kończącej to postępowanie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wskazali na żadne okoliczności, które mogłyby być podstawą do zmiany orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Wobec czego Główny Geodeta Kraju w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podtrzymał ocenę zawartą w decyzji z dnia [...] października 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2009 r. złożyło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M." sp. z o.o. w D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 146 §2 kpa przy wydawaniu decyzji Głównego Geodety Kraju w W. z dnia [...] października 2008 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją gdyż nie można uznać, że wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, Sygn. akt IV SA/Wa 429/09 * nieuwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego z dnia 17 stycznia 2006 r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz we wniosku skarżącego z dnia 27 października 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2008 r. odnośnie rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w granicach wykraczających poza zakres określony w art. 156 §1 pkt 3 kpa, tj. rozpatrzenie sprawy jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, przekroczenie granic działania organu kasacyjnego, * przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. zasadnie uznał, iż zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 156 §1 ust. 3 kpa, tj. że występuje "tożsamość" spraw rozstrzygniętych orzeczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] maja 1966 r. w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji gruntów i decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ustaleniu klasyfikacji zmienionych użytków i klas gleboznawczych - podczas gdy nie można stwierdzić "tożsamości" w/w spraw z uwagi na zmianę stanu faktycznego oraz przedmiotu rozstrzygnięcia w orzeczeniu Wydziału Rolnictwa z 1966 r. i decyzji Starosty z 2004 r. W uzasadnieniu skargi wskazano argumentacje mająca przemawiać za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że gleboznawcza klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w latach 1956-70 i obowiązuje nadal, gdyż klasy bonitacyjne zostały wyodrębnione ze względu na jakość produkcyjną gleb, ustalaną na podstawie ich cech genetycznych, których czynniki są niezmienne. Obecnie przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogłoby się odbywać w trybie zwykłym jedynie w przypadkach, które jednoznacznie wskazywałyby, że na określonym obszarze gleba zatraciła swój genetyczny charakter. Nie wykazano jednak, że zmiana genetycznego charakteru gleby następuje w wyniku okresowego podtapiania gruntów, a zatem nie można uznać, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, skutkująca zmianą w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać Sygn. akt IV SA/Wa 429/09 oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zachowania wszystkich wymogów formalnych, ponieważ organ administracji uprawniony jest do władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko przy zachowaniu wymogów określonych przez ustawodawcę jako warunki, które musi spełniać decyzja, jako akt władztwa publicznego. Jednym z takich warunków wynikających z art. 11 kpa jest powinność organu administracji wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy. Również z art. 107 §3 kpa wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Główny Geodeta Kraju uchybił tym warunkom procesowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji zaniechano bowiem ustosunkowania się do zarzutów i argumentacji skarżącego poprzestając na lakonicznym odwołaniu się do uzasadnienia zawartego w poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] października 2008 r. Tymczasem, zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2008 r. Ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło zatem na podstawie art. 127 §3 kpa, który wskazuje na konieczność ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ administracji w przypadku braku organu wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji, dla zachowania ustawowej zasady dwuinstancyjności (w tym przypadku dwukrotności) rozpatrzenia danej sprawy, określonej w art. 15 kpa. Skoro zatem wobec Głównego Geodety Kraju brak jest organu wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji, to ten organ zobowiązany jest z mocy art. 127 §3 kpa do ponownego rozpatrzenia sprawy w takim zakresie, w jakim rozpatruje się odwołanie. Z tego względu, Główny Geodeta Kraju zobowiązany był ponownie zanalizować zarzuty strony i ustosunkować się do nich w ponownie wydawanej decyzji, aby w ten sposób sprawa została dwukrotnie rozpatrzona w administracyjnej procedurze, i swoim ustaleniom i ocenom organ powinien dać wyraz w ponownie wydanej decyzji z zachowaniem wymogów określonych w art. 11 i art. 107 §3 kpa. Odwołanie się do uzasadnienia zawartego w pierwszej decyzji nawet w przypadku, gdy zarzuty strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowią powtórzenie zarzutów już wcześniej zgłoszonych, nie zwalnia organu orzekającego od ustawowego obowiązku ponownego wnikliwego rozpatrzenia sprawy i wydania aktu administracyjnego spełniającego wszystkie wymogi formalne, przy zachowaniu których Sygn. akt IV SA/Wa 429/09 ustawodawca przypisał decyzji administracyjnej moc wiążącego prawnie rozstrzygnięcia sprawy. O ile bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona może poprzestać jedynie na lakonicznym wskazaniu niezadowolenia z wydanej decyzji, o tyle organ administracji zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, skoro wydawanej przez niego decyzji ustawodawca nadał moc władczego i w dalszej konsekwencji ostatecznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Lakoniczne podtrzymanie w ponownie wydanej decyzji uzasadnienia zawartego w uprzedniej decyzji podważa istotę instytucji ponownego rozpatrywania sprawy określoną w art. 127 §3 w zw. z art. 15 kpa, czyniąc z niej w konsekwencji pozorny środek weryfikacji wydanego już raz rozstrzygnięcia. Należy jednak podkreślić, iż dwukrotność rozpatrywania sprawy administracyjnej stanowi ustawowy wymóg służący zweryfikowaniu sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji właśnie dlatego, iż tylko w administracyjnym toku instancji - i odpowiednio w administracyjnej procedurze ponownego rozpatrywania sprawy - dochodzi do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie materialnoprawnym i procesowym. Z chwilą bowiem, gdy decyzja administracyjna stanie ostateczna, sprawa nią rozstrzygnięta nie może już być ponownie rozstrzygana w takim samym zakresie, lecz co najwyżej sama decyzja będzie mogła być przedmiotem oceny legalności przez sąd administracyjny albo w nadzwyczajnych procedurach administracyjnych przez pryzmat ustawowo określonych przesłanek, np. w ramach wznowienia postępowania (art. 145 i nast. kpa) albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. kpa). Prawna doniosłość decyzji administracyjnej wydanej w zwykłym toku instancji i odpowiednio w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga zatem, aby decyzja ta spełniała wszystkie wymogi formalne dotyczące m.in. jej uzasadnienia, skoro dopiero wtedy stanowi wyraz rzetelnego i całościowego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, który wydał te decyzję. Z powyższych względów Sąd zaniechał oceny, czy zaskarżona decyzja stanowi trafne rozstrzygniecie sprawy zwłaszcza wobec zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro to na organie administracji ciąży w pierwszej kolejności obowiązek wnikliwego ustosunkowania się do tych zarzutów i dania temu wyrazu w wydanej decyzji, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji. Sąd może bowiem dokonywać oceny zgodności decyzji w jej merytorycznym zakresie z obowiązującym prawem dopiero wtedy, gdy decyzja ta spełnia wszystkie ustawowe wymogi formalne do uznania jej za akt władczego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem, gdy decyzja ta nie spełnia tych wymogów, to nie można uznać jej za właściwą formę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sygn. akt IV SA/Wa 429/09 O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający dokona ponownej oceny w jej całokształcie dając wyraz swoim ustaleniom i ponownej ocenie w decyzji z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 §3 kpa, w tym ustosunkuje się do zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.