II SA/Lu 130/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2009r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewoda L. po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] orzekającą zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. S. i ul. C. oznaczonej jako działki nr 1/27 o pow. 0,1416ha i 1/29 o pow.0,159 ha i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia 23 kwietnia 1986r. D. S. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w L. – C. G., oznaczoną nr 12/3 o pow. 37 arów 39 m2 z przeznaczeniem pod budowę ulicy S. i ulicy C., za cenę 1.120.040 zł; obecnie nieruchomość ta, wpisana do księgi wieczystej pod nr KW [...] stanowi własność Gminy L. W ocenie organu odwoławczego wniosek D. S. o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględniony, ponieważ w świetle art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przekazanie Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia. W tej sytuacji postępowanie o zwrot jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Skargę do sądu administracyjnego wniosła D. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego argumentując, że umowa sprzedaży z dnia 23 kwietnia 1986r., na mocy której zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, stanowiła wywłaszczenie: została bowiem poprzedzona obligatoryjnymi rokowaniami, jej celem było nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa dla realizacji inwestycji publicznej (na co wskazuje paragraf 2 tej umowy), zaś odszkodowanie nie zostało ustalone dobrowolnie, lecz w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 20 listopada 2008r., OSK 1606/07 oraz Sądu Najwyższego w sprawie III AZP 11/92, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w przeciwieństwie do ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości gwarantowały całkowitą dobrowolność w kształtowaniu treści umowy sprzedaży nieruchomości, a w konsekwencji umowa ta nie stanowiła sposobu wywłaszczenia. W przekonaniu skarżącej, umowa taka faktycznie była jednak zawierana pod "ekonomicznym przymusem" i w warunkach "realnego zagrożenia wywłaszczeniem," ponieważ tylko na podstawie takiej umowy możliwa była jednorazowa wypłata odszkodowania (na podstawie decyzji o wywłaszczeniu odszkodowanie było wypłacane w ratach) i musiała być poprzedzona obligatoryjnymi rokowaniami. Zdaniem skarżącej, o dobrowolnym charakterze zawartej w dniu 23 kwietnia 1986r. umowy sprzedaży można by było mówić tylko wówczas, gdyby jej celem nie było nabycie nieruchomości dla realizacji inwestycji celu publicznego tj. pod budowę ulic. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa należy stwierdzić, że decyzja ta prawa nie narusza. Bezsporne jest, że umową sprzedaży z dnia 23 kwietnia 1986r. zawartą w formie aktu notarialnego D. M. S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 37 arów 39 m2, oznaczoną jako działka nr 12/3, położoną w L.- C. G. Na przedmiotowej nieruchomości planowano realizację ulicy S. i C., co zostało potwierdzone decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] D. S. domagając się zwrotu przedmiotowej nieruchomości podniosła, że planowana inwestycja nie została dotychczas zrealizowana; jako podstawę żądania skarżąca wskazała art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Podstawowym warunkiem uwzględnienia żądania skarżącej i orzeczenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy jest ustalenie, że miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości, przez co należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności za odszkodowaniem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie stanowiło wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. Zawarta przez skarżącą w dniu 23 kwietnia 1986r. umowa sprzedaży przedmiotowej działki Skarbowi Państwa nie stanowiła więc wywłaszczenia, dlatego obecnie nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis, umożliwiający zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, dotyczy bowiem zasadniczo wywłaszczeń dokonanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. tj. w trybie decyzji administracyjnej. Tylko wyjątkowo, w art. 216 ustawa umożliwia "odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy" (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do "nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa", także na podstawie innych przepisów, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz.64 ze zm.) czy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy jest możliwy tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu tych przepisów, obowiązujących w chwili nabycia. "Odpowiednie" stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznacza bowiem, że zwrot dopuszczalny jest tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a nie jakichkolwiek nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa pod innym tytułem prawnym. W świetle powyższego, obecnie zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust.3 ustawy zasadniczo jest możliwy, gdy Skarb Państwa nabył nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), zaś gdy nabycie nastąpiło w formie umowy sprzedaży zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy celem tej umowy było wywłaszczenie i jednocześnie obowiązujące w dacie zawierania umowy przepisy dopuszczały taki tryb wywłaszczenia. Bezspornym jest, że umowa sprzedaży z dnia 23 kwietnia 1986r. pomiędzy D. S. a Skarbem Państwa – Wojewódzką Dyrekcją Inwestycji Oddział Miejski w L., była zawarta w okresie obowiązywania ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w ocenie Sądu, w tym czasie wywłaszczenie mogło być dokonane wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, a nie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wywłaszczenie w formie umowy sprzedaży dopuszczalne było w niektórych tylko ustawach m.in. w art. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. nie przewidywała możliwości wywłaszczenia nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego w formie umowy. W art. 8 ust. 1 (w brzmieniu do 5 grudnia 1990r.) stanowiła, że "nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych", a po zmianie tego przepisu w art. 7 odsyłała - w sprawach nie uregulowanych w ustawie – do przepisów Kodeksu cywilnego", natomiast w art. 46 ust. 1 wprowadzała zasadę, że "Przepisy niniejszego rozdziału (zatytułowanego "Wywłaszczanie nieruchomości") stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Powołane przepisy wskazują, że ustawodawca wyraźnie oddzielił nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na zasadzie równości stron tj. w formie umowy od nabycia w drodze decyzji administracyjnej. W całym tekście ustawy nie było odpowiednika art. 6 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wprowadzał jako sposób wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy", co oznacza, że na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985r. ustawodawca świadomie odstąpił od wywłaszczania nieruchomości w formie umowy. Ustawa z dnia 1985r. uzależniała jedynie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa, nie przesądzając jednak, że negatywny wynik rokowań spowoduje konieczność wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi, nie zachodziło więc "realne zagrożenie wywłaszczeniem", a umowa taka, której warunki ustalane były przez strony umowy nie różniła się niczym – jeśli chodzi o treść - od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju, dlatego pomimo iż dotyczyła nabycia nieruchomości na cel publiczny nie może być traktowana jako prowadząca do wywłaszczenia. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., I OSK 1606/07; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., I OSK 1507/07; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008r., I OSK 646/07) W konsekwencji nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, nie może być potraktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, bowiem Skarb Państwa nie nabył jej własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. w formie decyzji administracyjnej. Zarzuty skargi nie mogą więc być uwzględnione; w szczególności bez znaczenia pozostaje znajdujący się w treści umowy zapis odwołujący się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ulicy S. i C., ponieważ zapis ten nie świadczy o tym, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przedmiotowy teren zostałby wywłaszczony. W tej sytuacji, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, dlatego postępowanie należało umorzyć w trybie art.105 kpa. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).