II SA/Bd 231/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę W. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w B. pozwolenia na budowę przewodu kanalizacji sanitarnej, grawitacyjnej wraz z odcinkami łączącymi przyłącza z kanałem głównym w ul. M., L., L., G., Ż., P. w dzielnicy G. w B. (działka nr ew. [...] obręb [...], działka nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], działka nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...]). Organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że powyższa decyzja narusza jej prawo własności, a także że jest niezgodna z przepisami prawa administracyjnego, ponieważ została pominięta jako strona w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ art. 28 kpa. Wskazała ponadto, że żądała unieważnienia postępowania, gdyż w jej ocenie w pierwszym rzędzie winno zakończyć się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a dopiero potem powinno być prowadzone postępowanie o pozwolenie na budowę. Fakt prowadzenia postępowania zwrotowego, zdaniem skarżącej powinien uniemożliwić złożenie przez Miasto B. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że dopiero z chwilą rozstrzygnięcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osoba ubiegająca się o jej zwrot legitymowałaby się interesem prawnym, uzasadniającym jej udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż W. B. składała wielokrotnie wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – w 1992 r. i 1995 r. do Kierownika Urzędu Rejonowego w B., a w 1999 r. i 2000 r. do Prezydenta Miasta B. i do chwili obecnej nieruchomości te nie zostały wnioskodawczyni zwrócone. W dalszej kolejności podniósł, że art. 28 kpa jednoznacznie określa krąg podmiotów, które mogą występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony poprzez istnienie normy prawnej, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Stroną postępowania w sprawach pozwolenia na budowę może być zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem w chwili wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. skarżącej nie przysługiwało prawo rzeczowe ani obligacyjne w stosunku do nieruchomości objętych inwestycją lub znajdujących się na obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym w ocenie Wojewody nie przysługiwał jej przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji którą organ odwoławczy uchylił w całości, i umorzył postępowanie odwoławcze. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Jest poza sporem, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie. Wynika to z art. 127 § 1 kpa: " Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji" Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Zatem w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przewodu kanalizacji sanitarnej będzie nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydanej decyzji. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Nie posiada zatem uprawnień do wniesienia odwołania. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 ww. ustawy zawierający słowniczek pojęć w pkt 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno - budowlanej, należy określenie tego obszaru i stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę strony muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa26/05, nie publ.). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], iż skarżąca nie ma interesu prawnego, a zatem nie może być stroną postępowania odwoławczego. Nie ma bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja i nie wykazała, aby obszar oddziaływania planowanej inwestycji naruszał jej prawa. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Według art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) określa podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa, który brzmi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" - co oznacza, że wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Według doktryny Prawa budowlanego, jeżeli obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów, to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku wniesienia odwołania organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania odwoławczego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przymiotu strony postępowania nie będzie miała osoba, która nie ma tytułu prawnego do terenu objętego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgłoszenie roszczeń o zwrot nieruchomości jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji skarżąca, w związku ze zgłoszonymi roszczeniami o zwrot nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę, nie nabyła tytułu prawnego do spornych gruntów, zatwierdzonego ostateczną decyzją organu administracji lub prawomocnym wyrokiem sądu. Nie stała się zatem stroną postępowania w rozumieniu przytoczonym powyżej przepisów prawa. Zważywszy na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.