II SA/Łd 130/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. A.T.-P. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. ) i § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2007r. nr 401, poz. 4195 ) ustalił A Sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatę adiacencką w wysokości 65.046,12 zł z tytułu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy u. A A,B,C - oznaczonej przed podziałem nr [...] oraz opłatę adiacencką w wysokości 46.624,73 zł z tytułu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A D,E,F - oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...],[...] i [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji A Sp. z o.o z siedzibą w W. zarzuciła błędną wykładnię art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], jako nieobowiązującego w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W tym bowiem dniu obowiązywała uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%, czyli większą aniżeli przewiduje to art. 98a. Skoro zatem w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej ustalająca rzeczoną opłatę w wysokości nie większej niż 30% i ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych, pozwalających na dostosowanie nowych przepisów do toczących się postępowań, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalenia opłaty. Dodatkowo Spółka zgłosiła wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego do spraw wyceny nieruchomości ze względu na rażące błędy merytoryczne i metodologiczne biegłego rzeczoznawcy majątkowego B.L. oraz o przekazanie załączonych do akt opinii do Krajowej Organizacji Rzeczoznawców Majątkowych. Podsumowując, strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, jako że nie istniały przesłanki do stwierdzenia, iż w związku z podziałem nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 15, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 98a ust. 1 i 1a wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest bowiem, by organ I instancji, mając na względzie załączony do akt operat szacunkowy, rozpoznał dwa wnioski dowodowe zgłoszone w odwołaniu i wypowiedział się co do ich zasadności oraz dokonał aktualizacji znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. W przypadku ewentualnego podtrzymywania wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zasadnym będzie ponadto rozważenie, czy nie zachodzi konieczność ustalenia kwoty zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, bądź też udzielenie terminu do złożenia kontroperatu. Odrębnym zagadnieniem będzie również rozstrzygnięcie kwestii skierowania złożonego operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Podniósł, iż art. 1 pkt 38 lit. a i lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw ( Dz.U. nr 173, poz. 1218 ) nadał od dnia 22 października 2007r. nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodano także do tego przepisu ust. 1a. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych. W przekonaniu Kolegium uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] jest konsekwencją wspomnianej nowelizacji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w następstwie której ustawodawca obniżył wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z dotychczasowych 50% różnicy wartości nieruchomości na 30%. Rada Miejska dostosowała zatem wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, obowiązującej na obszarze Gminy Miejskiej Ł., do wysokości określonej przez ustawodawcę. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 22 lutego 2007r. W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej, określona w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], w wysokości 50%. Organ I instancji - zgodnie z normą ustawową obowiązującą w dacie rozstrzygania - ustalił sporną opłatę przy zastosowaniu 30% stawki opłaty. Organ ten nie wyartykułował jednak w uzasadnieniu decyzji przesłanek, które zdecydowały o zastosowaniu tej koncepcji, która jest sporna, a tym samym stanowi to o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, iż dopuszczalne jest również przyjęcie odmiennej wykładni. Mianowicie, w przypadku, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna przed 22 października 2007r., to zasadnym będzie zastosowanie 50% stawki opłaty adiacenckiej, czyli takiej, która obowiązywała w dacie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości. Jeśli więc organ I instancji w wyniku ponownie prowadzonego postępowania dojdzie do wniosku, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, zobligowany będzie dokonać wykładni art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia i następnie ustalić opłatę adiacencką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie: art. 7, 8, 77 § 2, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej, art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa - poprzez jego niezastosowanie, art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, iż skarżący powinien zapłacić sporną opłatę, podczas gdy indywidualny interes strony przemawia za zwolnieniem z tego obowiązku. Podsumowując, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uznanie w wyroku zasadności umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób wskazany wyżej, dlatego też - podzielając argumentację podniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - skargę oddalił. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. zd. pierwsze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Sąd podziela stanowisko Kolegium, co zostało szczegółowo wykazane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej, by nie doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. W związku z zarzutami odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji i zgłoszonym w nim wnioskiem dowodowym zasadnym więc było skorzystanie przez SKO z unormowania art. 138 § 2 kpa. W tym miejscu na marginesie należy zauważyć, iż taki wniosek był zawarty alternatywnie w treści odwołania. Dodatkowo Sąd podziela zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., poz. 2603 ze zm. ) – art. 98a ust. 1 i 1a, a także § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 401, poz. 4195). W świetle wskazanego wyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, który na skutek nowelizacji wszedł w życie z dniem 22 października 2007r. – organ może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli wzrośnie wartość nieruchomości w wyniku podziału tejże nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej, w drodze uchwały przez radę gminy, nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości ( art. 98a ust. 1 ). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne ( art. 98a ust. 1a ). W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 22 lutego 2007r. W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 50% i wynikała ona z uchwały nr [...] Rady miejskiej w Ł. z dnia [...] ( Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 53, poz. 508 ). Organ I instancji w wydanej decyzji ustalił opłatę adiacencką przy zastosowaniu 30% stawki opłaty adiacenckiej, a więc z uwzględnieniem nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 22 października 2007r. oraz przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty określonej w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...]. Nie wskazał jednak przesłanek, które zdecydowały o przyjętej wykładni przepisów, a więc wydał decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co jest tym bardziej istotne, że znowelizowane unormowania nie zawierają przepisów przejściowych, a nadto, że również orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. L.F.