II GSK 1015/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1739/08 w sprawie ze skargi J. P. na stanowisko Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o płatność z jednoczesnym wypowiedzeniem umowy o udzieleniu pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1739/08 odrzucił skargę J. P. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r. znak. [...] informujące o odrzuceniu wniosku o przyznanie płatności z jednoczesnym wypowiedzeniem umowy o udzieleniu pomocy finansowej ze środków budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 września 2006 r. J. P. złożył do Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie drugiej raty pomocy finansowej w wysokości 60 tysięcy złotych, określonej w umowie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zawartej pomiędzy ARiMR a J. P., na realizację inwestycji w ramach programu SAPARD, Działanie 4, schemat 4.2. "Tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich", tj. zakup statku pasażersko - samochodowego. Pismem z dnia [...] września 2006 r. J. P. został powiadomiony o odrzuceniu wniosku z jednoczesnym wypowiedzeniem powyższej umowy. Organ podał, że wnioskodawca nie wykonał w pełni przedsięwzięcia w terminie określonym w umowie. Od tego pisma Oddziału Regionalnego ARiMR J. P. wniósł odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej Prezesa ARiMR. Pismem z dnia [...] października 2006 r. Prezes ARiMR poinformował J. P., że jego odwołanie od pisma Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o odrzuceniu wniosku o płatność zostało rozpatrzone negatywnie. Według Prezesa ARiMR, analiza dokumentów załączonych do wniosku o przyznanie wsparcia finansowego wykazała, że przedsięwzięcie J. P. polegające na zakupie statku pasażersko – samochodowego nie zostało zrealizowane zgodnie z harmonogramem określonym w umowie tj. w terminie do dnia 10 sierpnia 2006 r. Statek pasażersko – samochodowy o nazwie "G. S." miał być przeznaczony do przewozu 110 pasażerów i wynajęty innemu podmiotowi do organizacji przewozów. Organ stwierdził, że odebrany w dniu 31 lipca 2006 r. (protokół odbioru statku) statek nie był gotowy do eksploatacji, gdyż nie był wyposażony w elementy wykończeniowe wymienione w harmonogramie prac budowy statku (nadbudówka statku, systemy elektryczne, silniki) oraz nie posiadał pozwolenia na wykonywanie żeglugi na polskich wodach śródlądowych. Zgodnie z postanowieniem § 2 ust. 3 i 4 umowy ewentualne zmiany zakresu rzeczowego działania oraz daty ukończenia realizacji etapu lub całości przedsięwzięcia wymagały pisemnego zgłoszenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie do 12 lipca 2006 r. Zdaniem organu takie czynności nie zostały podjęte przez wnioskodawcę, co stanowiło przyczynę wypowiedzenia umowy. Z tego względu odwołanie J. P. nie mogło być rozpatrzone pozytywnie. W dniu 12 października 2006 r. J. P. wystąpił do organu o uzupełnienie pisma z dnia [...] października 2006 r. uznanego przez niego za decyzję w trybie art. 111 § 1 k.p.a. co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym nie otrzymał odpowiedzi organu w tej kwestii. Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. J. P. zwrócił się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z zapytaniem o rozstrzygnięcie, czy sporna informacja Prezesa ARiMR jest decyzją administracyjną. Po otrzymaniu w dniu 26 maja 2008 r. wyjaśnień Prezesa NSA, że ocena charakteru prawnego wspomnianego pisma Prezesa ARiMR może być podjęta w trybie postępowania sądowoadministracyjnego J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo Prezesa ARiMR z dnia [..] października 2006 r., w której zarzucił naruszenie art. 7, 10 i 111 § 1 i 2 i art. 130 k.p.a. Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. odrzucił skargę J. P., gdyż stwierdził, że jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie odrzucenie wniosku o płatność z jednoczesnym wypowiedzeniem umowy o udzieleniu wsparcia finansowego ze środków budżetu Unii Europejskiej było konsekwencją realizacji umowy z dnia [...] czerwca 2004 r. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawa o sygn. akt II GPS 1/06) Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2006 r. o Narodowym Planie Rozwoju przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją sektorowych programów operacyjnych. Drugi etap, będący wynikiem zawarcia umowy cywilnoprawnej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 5 tej ustawy powoduje, że spory powstałe w związku z wywiązywaniem się z zobowiązań umownych podlegają badaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym właściwym w sprawach cywilnych. W ocenie Sądu I instancji rozpoznawana sprawa dotyczyła wykonania postanowień umownych przez skarżącego w związku z realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego na warunkach określonych w umowie z dnia [...] czerwca 2004 r. Zatem była to sprawa cywilna, o jakiej mowa w art. 1 kodeksu postępowania cywilnego i dlatego nie mogła być rozpoznana merytorycznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od postanowienia Sądu I instancji J. P. wniósł skargę kasacyjną, w której, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ) polegające na przyjęciu, że w tej sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania płatności; - błędną wykładnię i zastosowanie art. 26 ust.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) przez przyjęcie, że podjęte przez Prezesa ARiMR rozstrzygnięcie o odmowie dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach sektorowych programów operacyjnych nie jest decyzją administracyjną i nie podlega kontroli sądów administracyjnych. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na niewydaniu orzeczenia merytorycznego pomimo, że sprawa była w zakresie właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z dnia [..] października 2006 r. było decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, tj. decyzją o uznaniu kwoty środków pomocowych za nienależne. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu objęte zaskarżonym postanowieniem wypełnia wszystkie przesłanki decyzji administracyjnej tzn. ma charakter władczy i jednostronny, dotyczy sprawy indywidualnej ze wskazaniem konkretnego organu Agencji (Prezesa ARiMR) właściwego do rozpoznania odwołania. Decyzja Prezesa zawierała także konkretną podstawę prawną w postaci wzmianki o art. 11 pkt 4 ustawy o utworzeniu ARiMR. W ocenie skarżącego Sąd I instancji uchybił obowiązkom określonym w 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie co doprowadziło do tego, że Sąd nie uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie było w istocie decyzją administracyjną Skarżący podniósł, że Prezes ARiMR odmówił dofinansowania w ramach określonego programu (SAPARD) ze środków Unii Europejskiej, a zatem rozstrzygniecie to było decyzją administracyjną, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną uznał zarzuty za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r. było prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo Kierownika Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z [...] września 2006 r. informujące J. P. o odrzuceniu wniosku i wypowiedzeniu umowy oraz pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2006 r. nie były decyzjami administracyjnymi. W doktrynie prawa administracyjnego decyzję administracyjną definiuje się jako "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (Por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190). Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania. Oznacza to, że nie można domniemywać decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis ustawy nie przewiduje tej formy rozstrzygnięcia. Nie można zatem wywodzić istnienia decyzji administracyjnej wyłącznie z treści pouczenia, jakie w rozpoznawanej sprawie organ zamieścił w piśmie z dnia [...] września 2006 r. informując skarżącego o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania od " niniejszej decyzji" w terminie 10 dni do Prezesa ARiMR. Podobnie Prezes ARiMR w piśmie z dnia [...] października 2006 r. poinformował J. P., że po rozpatrzeniu odwołania "podtrzymuje decyzję o odrzuceniu wniosku o płatność". Na niestaranności organów w posługiwaniu się terminologią prawną nie można opierać ustaleń co do charakteru prawnego obydwu pism. Podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie nie mógł stanowić także powoływany w skardze kasacyjnej art. 11 ust. 54 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264), gdyż przepis ten odnosi się do innego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: 1) pochodzących Funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie; 3) krajowych przeznaczonych na udzielanie dopłat. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że organ rozstrzyga w decyzji administracyjnej o kwocie pobranej przez beneficjenta w nadmiernej wysokości w stosunku do wartości inwestycji lub o kwocie, którą beneficjent pobrał nie będąc do niej uprawnionym. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ I i II instancji odrzuciły wniosek J. P. o wypłatę kolejnej transzy dofinansowania na realizację projektu polegającego na budowie statku pasażersko - samochodowego, zgłoszonego w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" z powodu niewykonania inwestycji w terminie określonym w umowie. Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] czerwca 2004 r. zwartej pomiędzy Agencją a J. P. inwestycja ta miała być zakończona w terminie do 10 sierpnia 2006 r. Nie ulega wątpliwości, że pisma organu I i II instancji nie zawierały wypowiedzi władzy administracyjnej, gdyż dotyczyły konsekwencji niewykonania umowy przez jedną ze stron – skarżącego. Nie były to więc decyzje administracyjne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Dodać należy, że postanowienie § 14 umowy z dnia [...] czerwca 2004 r. zawiera odesłanie do sądu powszechnego w sprawach pomiędzy stronami wynikających z tej umowy. W związku z tym, że sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w sprawach cywilnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo odrzucił skargę na pismo Prezesa ARiMR . Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną.