VII SA/Wa 433/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej[...] Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. USASADNIENIE Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 94a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008r. nr 45, poz. 271) przekazał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. pismo P. M. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, dotyczące treści folderów reklamowych apteki "D." położonej w S. przy ul. M.i przy ul. B. Organ wyjaśnił, iż w dniu 30 października 2008r. do Kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo P. M. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, przy którym w/w przesłał foldery reklamowe apteki "D.". Zgodnie z art. 94a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dodanym przez art. 1 pkt 79 ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492) od dnia 1 maja 2007 r. nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek i punktów aptecznych sprawuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. W świetle powołanego przepisu Główny Inspektor Farmaceutyczny nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), w związku z art. 94a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne ( Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) po zapoznaniu się z treścią pisma P. M. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z dnia 19 listopada 2008r. dotyczącego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2008r. – umorzył postępowanie. Organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Główny Inspektor Farmaceutyczny przekazał przedmiotowy wniosek do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. w celu rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 94 a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dodanego przez art. 1 pkt 79 ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492). Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie podzielił stanowiska organu co do charakteru folderu uznając go za reklamę produktu leczniczego, zarzucając jednocześnie postanowieniu naruszenie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 2 oraz art. 57 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Zaznaczył również, że foldery o treściach zbliżonych, wręcz identycznych z załączonym, były już niejednokrotnie przedmiotem postępowania organu, a ich treść została zakwestionowana jako niedopuszczalna reklama produktów leczniczych. Główny Inspektor Farmaceutyczny po zapoznaniu się z zebraną w niniejszej sprawie dokumentacją stwierdził, że zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w powyższym przepisie, świadczące o posiadaniu przez P. M. statusu strony postępowania administracyjnego, nie mógł on wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stąd też w ocenie organu należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił również, że z reklamą apteki bądź punktu aptecznego mamy do czynienia wtedy, kiedy na folderach reklamowych obok ich nazwy przeważają treści zachęcające do dokonywania zakupów właśnie w tym a nie innym miejscu poprzez użycie haseł reklamowych. Reklama działalności apteki ma za zadanie zachęcać potencjalnych klientów do dokonywania zakupu produktów leczniczych w konkretnej aptece lub punkcie aptecznym. Jest to również każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzania oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych bądź wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece. W takim przypadku właściwe do zastosowania są przepisy art. 94 a ustawy - Prawo farmaceutyczne, który został do niej wprowadzony na mocy wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 marca 2007r. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego były foldery reklamowe rozpowszechniane przed datą wejścia w życie powyższych przepisów, tj. przed dniem 1 maja 2007r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 roku, złożył Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...]j Zawodowej Izby Aptekarskiej wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 53 ust. 2 i 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2008, nr 45, poz. 271), art. 33 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 roku o izbach aptekarskich (Dz. U. 2008, nr 136, poz. 856), - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, 7 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071). Skarżący w dniu 22 października 2008 roku wystąpił do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej treści folderów reklamowych apteki "D." położonej w S. W przekonaniu skarżącego treści powyższe polegały na oferowaniu lub obiecywaniu korzyści w sposób co najmniej pośredni w zamian za nabycie produktu leczniczego i jednocześnie były reklamą produktu leczniczego wydawanego wyłącznie na podstawie recepty. Działania te mają w ocenie skarżącego charakter reklamy, o której mowa w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, to Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór w zakresie reklamy. Ponadto zdaniem strony skarżącej błędne jest stwierdzenie organu, iż nie jest on stroną postępowania. Skarżący nie twierdzi, iż posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny, jednak uważa, iż postępowanie to dotyczy jego obowiązku. Pojęcie obowiązku zgodnie z wyrażonym w doktrynie poglądem trzeba rozumieć w taki sposób, w jaki jest ono używane w języku prawnym i prawniczym. Przede wszystkim pojęcie to występuje w stosunkach cywilnoprawnych, jako podstawowy element treści stosunku prawnego, gdzie obowiązek rozumiany jest jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Obowiązek Skarżącego wynika z art. 33 ustawy o izbach aptekarskich - Skarżący jako okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej aptekarzy, jest on bowiem zgodnie z art. 57 ww. ustawy oskarżycielem w tymże zakresie. Nie posiada on żadnych własnych kompetencji, nie ma uprawnień bezpośredniej kontroli aptek czy też samych farmaceutów - jego praca opiera się wyłącznie na zeznaniach świadków, dowodach w postaci chociażby ulotek, a przede wszystkim ustaleń poczynionych przez inne organy posiadające więcej kompetencji jak np. Główny albo Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny. Obowiązek Skarżącego wywodzi się zatem z prawa materialnego, co do zasady jest niewymierny, indywidualny, albowiem przypisany mu z uwagi na pełnioną funkcję, konkretny, albowiem wynikający z przepisów i konkretnego stanu faktycznego, aktualny, albowiem dotyczy sytuacji sprzed 4 miesięcy (stale się powtarzającej) oraz obiektywnie sprawdzalny na podstawie przedstawionych powyżej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że skarga dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008r. umarzającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczą także rozstrzygnięcia organów, co do dopuszczalności prowadzonej działalności reklamowej przez aptekę "D." jednak nie mogą być one skutecznie podnoszone w tym postępowaniu. Przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem jest jedynie wymienione postanowienie, mające walor procesowy. Rozpatrując przedmiotową sprawę, należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także innym podmiotom, które mogą wykazać się interesem prawnym w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że odwołanie może wnieść każdy podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym, a następnie nadzwyczajnym (o ile tego rodzaju postępowanie się toczyło), a także podmiot, który co prawda nie uczestniczył w takim postępowaniu, bowiem nie został o nim powiadomiony, ma jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, co legitymuje go do skutecznego wstąpienia nawet na etapie postępowania odwoławczego do sprawy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy przy tym wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia określonej czynności. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż skarżący nie ma interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie w niniejszej sprawie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy mieć na względzie, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku przez skarżącego, który to następnie został przekazany zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. W związku z powyższym skarżący miał prawo kwestionować zapadłe rozstrzygnięcie. W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętego rozstrzygnięcia. Wniesienie wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy albo utrzymującego w mocy decyzję/postanowienie pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji) albo uchylającego orzeczenie pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa. Postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ miał obowiązek zakończyć tę sprawę orzeczeniem merytorycznym odnoszącym się co prawidłowości zastosowania art. 65 § 1 kpa. Ponadto wskazać również należy, iż niedopuszczalne było, w postanowieniu umarzającym postępowanie ze względu na brak przymiotu strony, rozstrzyganie kwestii prawidłowości działalności reklamowej apteki, tym bardziej, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. organ rozstrzygał na postawie art. 65 kpa kwestię właściwości organu. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., IV SA 536/96, publ. LEX nr 43127). Już na marginesie podnieść należy, iż błędnie sformułowane zostało samo rozstrzygnięcie postanowienia z dnia [...] grudnia 2008, którym "umorzono postępowanie". Organ bowiem działając na postawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa mógł wyłącznie umorzyć postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł natomiast działając w oparciu o powołana podstawę prawną umorzyć postępowania w sprawie przekazania wniosku zgodnie z właściwością. Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania, należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.