IV SA/Gl 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta G. decyzją dnia [...] r. Nr [...] - opartą o przepisy art. 3 ust. 3, art. 7, art. 9 ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt. 11, art. 36 pkt 2 ppkt 1, art. 50, art. 96, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 i 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 135 poz. 950 z 2006 r. ze zm.), uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania, bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598) oraz w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. - skierowaną do P. S. orzekł w sprawie: 1. uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...]r., 2. Zmiany decyzji nr [...] z dnia [...]r. przyznającej usługi rehabilitacyjne w ilości 5 razy w tygodniu po 1,5 godziny z odpłatnością 0% kosztu usługi od [...]r. do [...]r. poprzez skrócenie okresu świadczonych usług do [...] r. z odpłatnością 0% kosztu usługi do miesiąca [...]r. a w miesiącu [...]r. ustalono odpłatność na poziomie 100% kosztu usługi; zakres usług pozostaje bez zmian, 3. Ustalenia pełnego kosztu usługi za 1 godzinę w dni robocze na kwotę [...]zł., 4. Ustalenia, iż usługi opiekuńcze świadczone są przez instytucję Agencję Opiekuńczo- Medyczną i Handlową – A. S., ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawą uchylenia decyzji jest ujawnienie okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, mających wpływ na odpłatność za świadczone usługi rehabilitacyjne a nie znane tamtejszemu ośrodkowi. Organ wskazał, iż strona nie poinformowała o fakcie otrzymania zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w wypadku komunikacyjnym w kwocie [...] zł wypłaconej w dniu [...]r. Stwierdzono, iż na podstawie art. 8 ust 11 ustawy o pomocy społecznej w/w dochód rozliczono w 12 równych częściach i ponownie ustalono dochód strony, który wyniósł w [...]r. [...] zł na który składał się: zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, dofinansowanie do czynszu [...]zł, zasiłek stały oraz kwota [...] zł stanowiąca 1/12 części z [...] zł. Powołując się na uchwałę Rady Miejskiej G. organ I instancji wskazał, iż dochód strony kwalifikuje ją do odpłatności 100% kosztu za świadczone usługi. Wskazano jednocześnie, iż w dniu [...] r. została wypłacona stronie renta z PZU S.A. za okres 34 miesięcy od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S. W odwołaniu podniesiono, iż organ I instancji niesłusznie zaliczył kwotę zadośćuczynienia za krzywdę doznaną w wypadku komunikacyjnym za dochód w związku czym nieuprawnionym było rozliczenie uzyskanej z w/w tytułu kwoty w 12 równych częściach. Jednocześnie wskazano na ciężką sytuację odwołującego się spowodowaną toczącą się sprawą rozwodową oraz brakiem środków na bieżące utrzymanie. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ­ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zasiłku celowego dla P. S. organ I instancji w dniu [...]r. został poinformowany przez stronę postępowania, iż zmieniła się jego sytuacja dochodowa od [...]r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania usług rehabilitacyjnych w okresie od [...]r. do [...]r. z uwagi na ujawnienie okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, mających wpływ na odpłatność za świadczone usługi rehabilitacyjne a nie znane tamtejszemu ośrodkowi. Ustalono, iż w dniu [...]r. zostało wypłacone stronie odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia OC jako zadośćuczynienie za doznaną w wypadku samochodowym krzywdę w kwocie [...] zł o czym nie poinformował pracownika socjalnego, a co miało wpływ na wysokość odpłatności za świadczone usługi rehabilitacyjne. Zmienił się bowiem dochód strony, który z kolei determinował wysokość odpłatności za usługi rehabilitacyjne określonej w uchwale Rady Miasta G. W konsekwencji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zmieniono wysokość odpłatności za w/w usługi w ten sposób, iż uchylono decyzję Nr [...] z dnia [...]r. oraz zmieniono decyzję Nr [...] z dnia [...]r. przyznającą usługi rehabilitacyjne w ilości 5 razy w tygodniu po 1,5 godziny z odpłatnością 0% kosztu usługi od [...]r. do [...]r. poprzez skrócenie okresu świadczonych usług do [...] r. z odpłatnością 0% kosztu usługi do miesiąca [...]r. a w miesiącu [...]r. ustalono odpłatność na poziomie 100% kosztu usługi. Zakres usług pozostawiono bez zmian. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 ust 11ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W myśl art. 8 ust 12 w/w ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Podniesiono, że zasady odpłatności za usługi opiekuńcze podstawowe i specjalistyczne na terenie Gminy G. reguluje obowiązująca Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż bezspornym jest fakt otrzymania przez P. S. w [...]r. kwoty [...] zł tytułem odszkodowania z ubezpieczenia OC jako zadośćuczynienie za doznaną w wypadku samochodowym krzywdę. Okoliczność ta niewątpliwie wpłynęła na sytuację dochodową strony niewspółmiernie zwiększając jej dochód. O powyższym fakcie strona winna była niezwłocznie powiadomić organ I instancji o czym została pouczona w decyzji Nr [...] z dnia [...]r. przyznającej usługi rehabilitacyjne w ilości 5 razy w tygodniu po 1,5 godziny z odpłatnością 0% kosztu usługi od [...]r. do [...]r. Fakt ten został zatajony także przez P. S. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Niepoinformowanie przez stronę organu I instancji o otrzymaniu odszkodowania w wysokości [...]zł skutkowało wprowadzeniem tego organu w błąd poprzez zatajenie w/w informacji a w konsekwencji nienależnym ustaleniem odpłatności 0% kosztu usługi w okresie od [...]r. do [...]r. O w/w fakcie organ dowiedział się dopiero w dniu [...]r. w związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Konieczne i oczywiste zatem stało się wznowienie postępowania w sprawie usług rehabilitacyjnych w okresie od [...]r. do [...]r. z uwagi na ujawnienie okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, mających wpływ na odpłatność za świadczone usługi rehabilitacyjne a nie znane tamtejszemu ośrodkowi w dniu orzekania. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji uznał kwotę [...] zł jako jednorazowy dochód przekraczający pięciokrotność kwoty kryterium dla osoby samotnie gospodarującej jaką jest P. S. Kwotę tą rozliczono zgodnie z art. 8 ust 11 ustawy o pomocy społecznej w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Miesięczny dochód strony tylko z w/w tytułu wyniósł zatem [...] zł. ([...] zł : 12 = [...] zł). Kolegium stwierdziło, iż kwota [...]zł otrzymana przez P. S. tytułem odszkodowania z ubezpieczenia OC jako zadośćuczynienie za doznaną w wypadku samochodowym krzywdę jest jednorazowym dochodem w rozumieniu art. 8 ust 11 ustawy o pomocy społecznej, a stanowisko to potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r. I OSK 1989/06). Zdaniem organu odwoławczego nietrafne jest zatem twierdzenie skarżącego, iż zadośćuczynienie z w/w tytułu nie stanowi jednorazowego dochodu i nie podlega rozliczeniu na zasadach określonych w art. 8 ust 11 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo uznał w/w kwotę za dochód strony i należnie dokonał rozliczenia tej kwoty, a następnie ponownie ustalił dochód P. S. Wskazano, iż w trakcie postępowania wznowieniowego ustalono, iż dochód strony w miesiącu [...]r. wyniósł [...]zł. Kwota ta znacznie przekracza 300% kryterium dochodowego wynoszącego w przypadku osoby samotnie gospodarującej [...] zł. Zgodnie zatem z w/w załącznikiem do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania przedstawiającym szczegółowe zasady odpłatności ponoszonej przez świadczeniobiorcę za usługi opiekuńcze podstawowe i specjalistyczne wynika, że strona od miesiąca [...]r. winna ponosić odpłatność w wysokości 100% za korzystanie z przyznanych usług rehabilitacyjnych. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, w którym zweryfikował wysokość odpłatności za usługi rehabilitacyjne ponoszone przez P. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. skarżący P. S. domagał się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji, przyznania pomocy w formie zasiłku stałego oraz przyznania usług opiekuńczych w okresie od [...] do [...] r.. W uzasadnieniu powielono argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację przytoczoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle przeprowadzonej, w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa, kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze należy zauważyć, iż postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji wszczął postępowanie wznowieniowe jedynie wobec decyzji tego organu z dnia [...]r. Nr [...], a więc wobec decyzji zmieniającej wcześniejszą ostateczną decyzję tego organu z dnia [...]r. Nr [...] - tylko w zakresie zmiany terminu do którego będą świadczone usługi rehabilitacyjne. Stąd też w trybie wznowieniowym organ ten mógł orzekać tylko i wyłącznie, co do decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów, wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Stąd też wznowienie postępowania następuje tylko i wyłącznie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), a co za tym idzie brak postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania oznacza tym samym, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało wszczęte (patrz wyrok NSA z dnia 09 sierpnia 2006 r. , sygn. akt I OSK 1134/05 – zbiór orzeczeń LEX nr 275439). Zgodnie z § 2 wspomnianego wyżej przepisu prawa, to właśnie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przeto też okoliczność, iż organ I instancji w trybie wznowieniom procedował także w stosunku do decyzji tegoż organu z dnia [...]r. Nr [...], bez wydania w tym względzie stosownego postanowienia wznawiającego postępowanie w tej sprawie stanowi - zdaniem Sądu – rażące naruszenie prawa – art. 149 § 1 k.p.a.. Co więcej - organ I instancji - procedując wobec wspomnianej decyzji tegoż organu z dnia [...]r. Nr [...], rażąco naruszył także (wymieniony w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r.) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w swojej decyzji zawarł postanowienia zmieniające tą decyzję. Tymczasem wspomniany art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. wyraźnie i wprost stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższego zapisy wynika zatem jednoznacznie, iż organ dotychczasową decyzję uchyla i w jej miejsce wydaje nową decyzję, a co za tym idzie wykluczona jest tu forma zmiany decyzji. Nadto nie sposób nie zauważyć, że jako przesłankę do wznowienia postępowania organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem sytuację kiedy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z analizy akt administracyjnych wynika, że przesłanka taka nie mogła wystąpić w stosunku do "zmienionej" decyzji z dnia [...]r. Nr [...], albowiem przesłanka na którą powoływał się organ - a to wypłata skarżącemu odszkodowania w wysokości [...]zł. - wystąpiła w dacie [...]r., a zatem nie istniała w dniu wydania wspomnianej decyzji, a co za tym idzie postępowania w stosunku do decyzji z dnia [...]r. Nr [...] nie można było wszcząć w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż trudno dostrzec racjonalne powody do wznawiania postępowania wobec decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...], która przecież w ogóle nie tyczy kwestii odpłatności za usługi rehabilitacyjne, a skraca jedynie o jeden miesiąc okres świadczenia tych usług. Organ odwoławczy rozpoznając niniejsza sprawę w ogóle nie zauważył wymienionych wyżej rażących wad prawnych decyzji organu I instancji, czego konsekwencją jest to, że również decyzja tego organu rażąco narusza przepisy prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. Nr [...]. Reasumując wskazać należy, iż nieprawidłowym było procedowanie w niniejszej sprawie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Organy obu instancji nie zauważyły bowiem, iż właściwym przepisem na podstawie którego winno zapaść przedmiotowe rozstrzygnięcie jest stosowny przepis ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie art. 106 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Na zakończenie, nie sposób nie odnieść się przynajmniej jednym zdaniem do żądań skargi (sporządzonej przez adwokata). Zawarte w skardze z dnia [...]r. żądania skierowane do Sądu, a to przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku stałego i usług rehabilitacyjnych na dalszy okres od [...] do [...]r. (a zatem okres miniony) wskazują jednoznacznie na nieznajomość względnie niezrozumienie przepisów i procedur zawartych w ustawie o pomocy społecznej oraz przepisach regulujących działalność sądownictwa administracyjnego po stronie osoby sporządzającej skargę.