II GSK 60/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 395/09 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz D. F. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 395/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. I. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 6 listopada 2008 roku D. F. zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wynikających z decyzji, nr 9, z dnia [...] stycznia 2007 roku zmienionej następnie decyzją, nr [...], z dnia [...].06.2008 roku stwierdzającej jego odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego płatnika M. F. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, posiada na utrzymaniu dwoje dzieci, nie ma z czego żyć i gdzie mieszkać. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr[...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - dalej: "u.s.u.s.") ZUS odmówił D. F. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na: 1) ubezpieczenia społeczne - za okres 10/2001 r. - 02/2004 r. w łącznej kwocie 16.306,14 zł, w tym z tytułu: – składek 11.705,14 zł; – odsetek liczonych na dzień 05.07.2005 r. – 4.601,00 zł; 2) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 10/2001 r.- 02/2004 r. w łącznej kwocie 1.965,71 zł, w tym z tytułu: – składek - 1.431,21 zł; – odsetek liczonych na dzień 05.07.2005 r. - 534,50 zł; – kosztów upomnienia w łącznej wysokości - 343,20 zł; – odsetek naliczonych na dzień 05.07.2005 r. do składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych - 4.796,00 zł; – odsetek naliczanych na dzień 05.07.2005 r. do składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych - 1.346,20 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem z dnia 05.09.2006 r., sygn. akt I Ns 602/06, Sąd Rejonowy w P. Wydział Cywilny stwierdził, iż spadek po M. F. zmarłym 05.07.2005 r. na podstawie ustawy nabyła żona A. F. oraz dzieci: S. F. i D. F. po 1/3 części każde z nich. Decyzją nr [...] z dnia [...].01.2007 r. ZUS stwierdził, iż spadkobiercy są solidarnie odpowiedzialni za zobowiązania z tytułu nieuregulowanych składek po zmarłym płatniku składek M. F. w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Wskazano, że podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek stanowi art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., wg którego umorzenie jest możliwe tylko w sytuacji całkowitej nieściągalności. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Organ zaznaczył, iż należności z tytułu składek są nadal dochodzone w trybie egzekucyjnym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Pomimo braku wpłat organ egzekucyjny nie zakończył prowadzonego postępowania i nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tytuły wykonawcze, w oparciu o które prowadzona jest egzekucja, są aktualne. W rejestrze gruntów skarżący figuruje jako współwłaściciel w 1/6 części nieruchomości oznaczonej: grunty orne, łąki trwałe i pastwiska trwałe o łącznej pow. 2,24 ha położonej w obrębie R. oraz jako współwłaściciel w 1/6 części nieruchomości użytki rolne zabudowane o pow. 0,16 ha położonej w miejscowości S. Należności z tytułu składek zostały zabezpieczone hipotecznie na niezabudowanej nieruchomości rolnej położonej w miejscowości Rakowo. Oddalając skargę D. F. na powyższą decyzję, WSA w W. podniósł, iż skarżący w toku całego postępowania administracyjnego swoje żądanie w zakresie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem dochodów. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy, jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż istnieje stan całkowitej nieściągalności. Podkreślono, iż skarżący jest osobą młodą (ur. 3.08.1982 r.) i może podjąć zatrudnienie. Od dnia 20.02.2008 roku do dnia 22.10.2008 roku zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a od dnia 23.10.2008 roku utracił status osoby bezrobotnej z uwagi na nie zgłoszenie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w wyznaczonym terminie celem rozliczenia wydanego skierowania do pracy na stanowisko cieśla w P. B. M. w P. ul. [...]. Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż organy rentowe orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadą czynnego udziału stron (zawiadomienia z 7 listopada 2008 roku, 25 listopada 2008 roku, 12 grudnia 2008 r., informujące stronę o przysługujących jej prawach) i wydały swe rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji, co oznacza możliwość, a nie konieczność umarzania składek również w przypadku spełniania przesłanek wymienionych w art. 28 u.s.u.s. Uznaniowość decyzji musi natomiast każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony, co w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu I instancji zostało uzasadnione. II. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 395/09, wniósł D. F. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu adw. D. L. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej k.p.a.) polegające na oddaleniu skargi D. F., pomimo iż postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji obarczone było uchybieniami, które Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wziąć pod uwagę z urzędu, to jest organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, to jest zaniechał zbadania istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności zmierzającej do odpowiedzi na pytanie czy przeprowadzono likwidację działalności gospodarczej zmarłego M. F. i jaki był jej wynik (to jest okoliczności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s.). 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. polegające na jego błędnym niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego, mimo zaistnienia ku temu przesłanek. 3. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 roku Nr 141, poz. 1365) polegające na jego błędnym niezastosowaniu do oddanego pod osąd stanu faktycznego, podczas gdy sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego D. F. wskazuje na to, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż brak jakichkolwiek ustaleń organu, które dotyczyłyby ewentualnej likwidacji przedsiębiorstwa zmarłego M. F., stanowi uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a. wziąć opisane uchybienie pod uwagę z urzędu - czego jednak nie uczynił, oddalając wniesioną skargę, naruszył więc przywołany przepis postępowania. W ocenie kasatora pozbawienie D. F. posiadanego przezeń prawa 1/6 udziału w spadku nie dość, że z pewnością nie doprowadzi do zaspokojenia zaległej należności, to dodatkowo pozbawi rodzinę skarżącego (bardzo małe dzieci) dachu nad głową i jedynych, daleko niewystarczających środków utrzymania uzyskiwanych z ograniczonej uprawy. Sytuacja taka w szerszym wymiarze społecznym będzie o wiele bardziej niekorzystna dla interesu publicznego, w porównaniu do wnioskowanego umorzenia stosunkowo nieznacznej, zaległej należności. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 403/05, z dnia 19 grudnia 2005 r. II OSK 299/05). Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w którym zakwestionowano ustalenia stanu faktycznego. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący nie wskazał okoliczności mających uprawdopodobnić potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Już tylko ta okoliczność byłaby wystarczająca dla uznania skargi kasacyjnej za bezzasadną. W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu okoliczności mającej na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie czy przeprowadzono likwidację działalności gospodarczej zmarłego M. F. i jaki był jej wynik, tj. okoliczność, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Niezależnie jednak od tej uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieuprawniony. Postanowieniem z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt I Ns 602/06 Sąd Rejonowy w P. Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po zmarłym M. F. u na podstawie ustawy nabyła żona zmarłego A. F. i dwoje dzieci S. i D. F. po 1/3 każde z nich. Prawomocną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. przeniesiona została solidarnie odpowiedzialność na spadkobierców za zobowiązania z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne. Ustalenie zatem, czy został przeprowadzony proces likwidacji działalności gospodarczej zmarłego M. F. jest bez znaczenia w badanej sprawie. Kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z nich to zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. przez jego błędne niezastosowanie pomimo okoliczności sprawy. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Treść art. 28 ust. 2 i poprzedzający go art. 28 ust. 1 wskazuje, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie mają charakter uznaniowy. Jest to regulacja określająca prawo wierzyciela do zwolnienia dłużnika z długu, podobna do regulacji w obrocie cywilnym określonej w art. 508 k.c. W obrocie cywilnym swoboda wierzyciela co do zwolnienia dłużnika z długu nie jest niczym ograniczona. Nie może być natomiast dowolności w tym zakresie w przypadku wierzycieli będących podmiotami dysponującymi środkami publicznymi, do których należy Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W takim przypadku ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności wprowadza daleko idące ograniczenia. I tak przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w ust. 3 wymienia siedem sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy. Brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, to okoliczność wymieniowa w punkcie 6 ust. 3, objęta zarzutem skargi kasacyjnej. Na podstawie tego przepisu całkowita nieściągalność zachodzi, jeżeli jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast dłużnik nie może wywodzić swoich praw z tego, że jego zdaniem zaniechanie prowadzenia egzekucji leży w interesie wierzyciela. Ocena czy ponoszenie wydatków związanych z egzekucją jest zbędne, czy może przynieść korzyści należy wyłącznie do wierzyciela. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie ma sytuacji, która odpowiadałaby dyspozycji przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zatem zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy, ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje możliwość ich wyegzekwowania (patrz wyrok SN z dnia 24 maja 2007 r. II UK 216/06). Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 roku Nr 141, poz. 1365) przez jego niezastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie w rozstrzygnięciu tej regulacji czyni zarzut skargi kasacyjnej za uzasadniony. W przypadku braku całkowitej nieściągalności szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie reguluje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepisy te dotyczą płatnika składek na własne ubezpieczenie, którego sytuacja rodzinna, zdrowotna lub materialna spowodowana stratami w wyniku klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia, uzasadnia umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzekucję, ponieważ spowoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacenie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawi rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwoli na zaspokojenie podstawowych jej potrzeb. Konstrukcja art. 28 u.s.u.s. oparta jest na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Nie zwalnia to jednak sądu pierwszej instancji od obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia organu z uwzględnieniem całości regulacji prawnej w tym zakresie, a sprawowana kontrola nie może nosić cech dowolności. Skarżący wielokrotnie podkreślał bardzo trudną sytuację materialną jego rodziny. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwarza możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w sytuacjach wyjątkowo trudnych. Sąd I instancji kontrolując rozstrzygnięcie organów nie dostrzegł, że w sprawie objętej kontrolą nie przeprowadzono postępowania z uwzględnieniem § 3 cyt. rozporządzenia. Uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (patrz: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. II GSK 884/08). Podejmując decyzję zbudowaną w oparciu o uznanie administracyjne, musi temu towarzyszyć konieczność wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Powyższe dokonuje się na podstawie ustaleń stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zebrane i prawidłowo ocenione dowody. W przypadku domagania się umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego należy również uwzględnić treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia dokonując oceny istnienia przesłanek umorzenia na tej podstawie, mając na uwadze, że ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zainteresowanego wnioskodawcę. Sąd prowadząc ponownie postępowanie rozważy istnienie okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, a wydając rozstrzygnięcie ustalenia w tym zakresie uwzględni w uzasadnieniu orzeczenia. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 185 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną.