I OSK 1105/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 414/09 w sprawie ze skargi I.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/OI 414/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi I.R., uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2008 r. nr Rep. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Gierzwałd z [...] lutego 2009 r. nr v. Decyzjami tymi odmówiono przyznania I.R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem z tego względu, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału, zwłaszcza że Trybunał podkreślił, że stwierdza niekonstytucyjność tylko art. 17 ust. 1 gdyż tylko takie ramy kognicji zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/. Wobec tego okoliczność, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub po uchyleniu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie: – prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i przyjęcie, że przepis ten jako niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w jego brzmieniu przed nowelizacją zawartą w art. 1 pkt 8 lit. a/ ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) i obowiązującym od dnia 2 stycznia 2009 r. – daje organom administracji publicznej swobodę w stosowaniu norm bezwzględnie obowiązujących, sformułowanych na gruncie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i możliwość określaniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, według uznania organu; – prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i przyjęcie, że wskazany przepis prawa sformułowany w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości może być pominięty przez organy administracji publicznej w procesie stosowania prawa, mimo że Trybunał Konstytucyjny nie oceniał jego zgodności z Konstytucja RP; – prawa materialnego formułującego naczelną zasadę procedury administracyjnej, wiążącą organy pomocy społecznej w procesie stosowania prawa i wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – poprzez przyjęcie, że organy pomocy społecznej w toku wydawania decyzji administracyjnych mogą odstąpić od stosowania powszechnie i bezwzględnie obowiązujących norm prawa, w tym sformułowanego w sposób bezwzględnie obowiązujący przepisu zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych i przy pomocy wykładni operatywnej, którą zastosował Sąd (jak wynika z uzasadnienia wyroku) – przyznawać uprawnienia podmiotom wyłączonym wprost w ustawie; – prawa procesowego poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy powinna była ona zostać oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy, z uwagi na treść bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą pozostająca w związku małżeńskim lub sprawa powinna być zawieszona przed Sądem, który w przypadku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją powinien wystąpić z pytaniem prawnym do trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało oddalić, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie słusznie uchylił decyzję organów obu instancji, zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07, do którego się zresztą odwołał. Wyrok ten dotyczył art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "ustawa", jednak Trybunał wyraźnie podkreślił, że choć jego orzeczenie dotyczy tylko tego przepisu, to jednak "do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". W szczególności Trybunał zwrócił uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy, a ten przepis był materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art.17 ust. 1 ustawy ww. wyrokiem został uznany przez Trybunał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy lecz niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. To orzeczenie wskazuje na nierówność praw osób, które są uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem takimi mogą być nie tylko osoby sprawujące opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, ale także nad innymi członkami rodziny. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten zatem wprowadza ograniczenie nie w odniesieniu do osoby uprawnionej, ale osoby nad którą ma być sprawowana opieka. Takie ograniczenie możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na osobę, nad którą ma być sprawowana opieka wprowadza nierówność wobec konstytucyjnej zasady równości, zawartej w art. 32 ust. 1. Wyłącza bowiem w istocie z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W wyżej cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na ten właśnie przepis jako na ten, na który należy zwrócić uwagę przy orzekaniu, a który wobec niezaskarżenia nie mógł być przedmiotem oceny. Oczywistym jest, że organy administracji są obowiązane przestrzegać prawa, a Samorządowe Kolegium podkreśla w skardze kasacyjnej, że przepis nie ma brzmienia wymagającego wykładni, jednak Trybunał w ww. wyroku wyraźnie podkreślił, że do organów będzie należała ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 w konfrontacji z innymi przesłankami stwierdzającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną z przesłanek jest wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy, a w świetle ww. wyroku zawęża ona krąg osób, które mogą otrzymać świadczenia z uwagi na osobę, której należy się opieka. W ponownym postępowaniu organy administracji zbadają zatem czy I.R. spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie biorąc pod uwagę normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).